Риски на двоих

В условиях экономического кризиса и возросшей мировой конкуренции за инвестиции особую актуальность приобретает государственно-частное партнерство, как механизм разделения рисков. В данном обзоре представлены основные факторы, которые необходимо учитывать потенциальным инвесторам при реализации проектов ГЧП в Республике Казахстан.

Проблема реализации инфраструктурных проектов с использованием ГЧП в нашей стране активно обсуждается уже не первый год. Имеются как положительные, так и неудачные примеры, но главное – накоплен ценный опыт развития законодательной базы и правоприменительной практики в этой сфере.

Однако, если раньше государственно-частным партнерством интересовались в основном отдельные эксперты и чиновники, непосредственно вовлеченные в процесс, то сегодня термин ГЧП звучит буквально со всех трибун.

Очевидно, что нехватка собственных средств бюджета и национальных компаний на фоне ограниченных возможностей по заимствованию вынуждают государство привлекать в инфраструктуру частные инвестиции посредством ГЧП. В этом плане кризис сыграл положительную роль, заставив нас в реальности, а не в докладах и отчетах, искать точки соприкосновения с инвесторами. Кроме того, налицо обострившаяся международная конкуренция. В борьбу за внимание инвесторов активно вступили новые азиатские и африканские рынки. Да и сами инвесторы в целом после мировых геополитических и экономических потрясений стали более осторожными в выборе объектов капиталовложений.

За последние 10 лет, с момента, как был объявлен первый концессионный проект, Казахстан сделал многое для привлечения частных инвестиций. К настоящему времени нам есть что предложить инвесторам, вкладывающим средства в инфраструктуру посредством государственно-частного партнерства.

В республике сформирована законодательная база: действует и несколько раз серьезно обновлялся Закон о концессиях (поправки принимались с учетом рекомендаций инвесторов и мировой практики), 31 октября 2015 года принят Закон о государственно-частном партнерстве, действуют Бюджетный кодекс, Закон о проектном финансировании и секъюритизации и другие законодательные акты, обеспечивающие успешную правовую защиту инвесторов в проектах ГЧП.

В этой связи потенциальным инвесторам, государственным и частным партнерам будет интересно узнать, что представляет собой ГЧП в нашей стране в настоящее время.

Виды ГЧП

В Казахстане различают институциональное иконтрактное ГЧП. Первое предполагает совместное участие государственного и частного партнеров в уставном капитале вновь создаваемой проектной компании. В свою очередь, контрактное ГЧП может быть реализовано в форме: 1) доверительного управления имуществом, 2) имущественного найма (аренды) государственного имущества, 3) лизинга, 4) концессии, 5) договоров на разработку технологии, изготовление опытного образца, опытно-промышленное испытание и мелкосерийное производство, 6) контракта жизненного цикла, 7) сервисного контракта. Иные виды ГЧП, не перечисленные в Законе «О государственно-частном партнерстве», могут быть установлены отраслевыми законами и кодексами.

По уровню проекты ГЧП делятся на республиканские и местные. А по способу организации различают проекты ГЧП, в которых договор ГЧП заключается по итогам проведения: 1) конкурса по выбору частного партнера и 2) прямых переговоров (без конкурсных процедур).

При этом уровень гарантий и прав, предоставляемых инвесторам, может отличаться в зависимости от уровня проекта (республиканский или местный) и его особенностей (социально значимый или нет, особой значимости или нет).

Некоторые виды ГЧП применимы как для нового строительства, так и для реконструкции (например, концессии, контракты жизненного цикла). Отдельные же виды ГЧП не применимы для нового строительства, а используются только для реконструкции объекта и последующей его эксплуатации (например, доверительное управление).

Права частного партнера на объект ГЧП

Объем прав, которые частный партнер будет иметь в отношении объекта, зависят от двух факторов: 1) имеются ли в законодательстве ограничения в распоряжении объектом, 2) какие виды платежей от государства планирует получать частный партнер.

Ограничения в распоряжении. Прежде всего определим объекты, которые вообще не могут быть переданы в концессию. Их перечень утвержден Указом Президента от 5 марта 2007 года № 294. В развитие недавно принятого Закона «О государственно-частном партнерстве» будет принят аналогичный перечень объектов, не подлежащих передаче в ГЧП вообще, а не только в концессию.

Залог при концессии: объект концессии не может выступать предметом залога и не подлежит отчуждению. Права концессионера по договору концессии могут быть переданы в залог, но только с согласия концедента.

Залог при доверительном управлении: залог объекта допускается с предварительного письменного согласия учредителя доверительного управления.

Залог при других видах ГЧП: Закон «О государственно-частном партнерстве» умалчивает о залоге объекта, то есть не запрещает передавать его, оставляя эти вопросы на усмотрение сторон в договоре ГЧП. Однако, в случае, если частный партнер по договору получает КИЗ (платежи из государственного бюджета по компенсации инвестиционных затрат), то залог объекта возможен только с согласия государственного партнера.

Кроме того, имеется ряд объектов, распоряжение которыми ограничено Гражданским кодексом РК из-за «стратегического» значения имущества. Статьей 193-1 Кодекса определено понятие «стратегический объект» – имущество, имеющее социально-экономическое значение для устойчивого развития казахстанского общества, владение и (или) пользование и (или) распоряжение которым будут оказывать влияние на состояние национальной безопасности Республики Казахстан.

К таким объектам относятся: магистральные железнодорожные сети, магистральные трубопроводы, национальная электрическая сеть, магистральные линии связи, объекты телерадиовещания (производственно-технологический комплекс наземных и спутниковых систем телевизионного и радиовещания), нефтеперерабатывающие производства, энергопроизводящие объекты мощностью не менее 50 мегаватт, национальная почтовая сеть, международные аэропорты, морские порты, имеющие статус международного значения, аэронавигационные устройства системы управления воздушным движением, устройства и навигационные знаки, регулирующие и гарантирующие безопасность судоходства, объекты использования атомной энергии, объекты космической отрасли, водохозяйственные сооружения, автомобильные дороги общего пользования, а также пакеты акций (доли участия, паи) в юридических лицах, в собственности которых находятся стратегические объекты, пакеты акций (доли участия, паи) физических и юридических лиц, которые имеют возможность прямо или косвенно определять решения или оказывать влияние на принимаемые решения юридических лиц, в собственности которых находятся стратегические объекты.

Обременение стратегических объектов правами третьих лиц либо их отчуждение возможно на основании решения Правительства РК о выдаче разрешения.

Ограничения в распоряжении объектом ГЧП установлены также отдельными отраслевыми законами. Так, Закон «О железнодорожном транспорте» определяет, что на основе договоров концессии могут осуществляться строительство (реконструкция) и последующая эксплуатация железнодорожных путей, не относящихся к магистральной железнодорожной сети. При этом установлено, что концессионеру могут быть переданы только права владения и пользования. То есть в отношении данного объекта концессии концессионер сможет заключить только договор по схеме ВТО.

Ограничения из-за выплат от государства: если по договору концессии концессионер получает такие виды выплаты и меры поддержки от государства, как КИЗ – компенсацию части инвестиционных затрат на строительство объекта, софинансирование (на строительство объекта), государственная гарантия по займам, поручительство государства по инфраструктурным облигациям, – то такой объект может быть передан концессионеру только по схеме Build-Transfer-Operate. То есть объект не может находиться в собственности концессионера и сразу по завершении строительства подлежит передаче в государственную собственность.

Платежи из госбюджета и меры господдержки

Проект ГЧП предполагает следующие варианты вложение средств: 1) собственные средства частного партнера; 2) заемные средства; 3) субсидии от государства в случаях, установленных законами РК;4) компенсация части инвестиционных затрат; 5) компенсация эксплуатационных затрат в пределах объемов расходов на содержание объектов социальной инфраструктуры и жизнеобеспечения в соответствующей отрасли (сфере) экономики; 6) вознаграждение за осуществление управления объектом, находящимся в государственной собственности; 7) арендная плата за пользование объектом, находящимся в собственности концессионера; 8) плата за доступность объекта; 9) софинансирование.

При этом государство может вложить в проект бюджетные средства посредством: софинансирования, компенсации инвестиционных затрат, компенсации эксплуатационных затрат, вознаграждения за осуществление управления объектом, находящимся в государственной собственности, арендной платы за пользование объектом, находящимся в собственности концессионера, а также платы за доступность объекта (availability payment). Давайте рассмотрим каждый из этих способов.

Софинансирование – единственный способ получения денег от государства на стадии строительства/реконструкции объекта. Все иные платежи выплачиваются по установленному в договоре графику только по завершении строительства.

Компенсация инвестиционных затрат – это возмещение определенного объема инвестиций концессионера, то есть части затрат на строительство (реконструкцию) объекта. КИЗ выплачивает по согласованному в договоре графику после ввода объекта в эксплуатацию. Размер КИЗ привязан к критериям оценки выполнения концессионером своих обязательств. Так, если последний нарушает принятые на себя обязательства (причем не только по качеству предоставляемых услуг/товаров/работ, но это могут быть и иные договорные обязательства), то концедент вправе уменьшить очередной платеж по КИЗ на сумму (процент), согласованный в договоре. Если же никаких нареканий в адрес концессионера нет (по техническим, эксплуатационным характеристикам объекта, по качеству услуг, по другим договорным обязательствам), он получает установленный договором максимальный объем КИЗ.

Компенсация эксплуатационных затрат (КЭЗ) – возмещение определенного объема эксплуатационных затрат концессионера на содержание объектов социальной инфраструктуры и жизнеобеспечения в рамках договора концессии.Так же, как и КИЗ, платежи по КЭЗ:

• выплачиваются после введения объекта в эксплуатацию по графику, определенному в договоре концессии;
• ограничены общим лимитом концессионных обязательств и суммой, установленной законом о республиканском бюджете (в течение года);
• привязаны к критериям выполнения концессионером договорных обязательств.

Ежегодные платежи по КЭЗ не должны превышать ежегодных выплат из государственного бюджета на эксплуатацию (в том числе субсидий) аналогичных объектов, с учетом натуральных норм, утверждаемых совместно министерствами национальной экономики и финансов.

Вознаграждение за управление объектом – регулярные платежи, которые выплачиваются долями в период эксплуатации объекта, с учетом обеспечения концессионером его технических и эксплуатационных характеристик. Особенность этого платежа в том, что именно через вознаграждение за управление концессионер вправе, согласно договору концессии, компенсировать убытки, возникшие вследствие наступления валютного риска. Причем, если установленный законом лимит концессионных обязательств недостаточен для покрытия данного валютного риска, лимит подлежит, согласно бюджетному законодательству, пересмотру при уточнении бюджета. Покрытие валютного риска за счет вознаграждения за управление возможно только для проектов особой значимости, которыедолжны соответствовать следующим критериям:

• техническая сложность объекта концессии (первый уровень);
• отнесение концессионного проекта к категории социально значимых;
• реализация концессионного проекта планируется по объектам (существующим или предполагаемым к строительству), относящимся к республиканской собственности, и/или получателями экономических выгод от реализации данных концессионных проектов являются субъекты двух и более областей, города республиканского значения, столицы;
• стоимость создания (реконструкции) объекта концессии составляет более 4 000 000 месячных расчетных показателей (на 2015 год 1 МРП составляет 1982 тенге).

Получить все три платежа одновременно (КИЗ+КЭЗ + вознаграждение за управление) – означает получить плату за доступность (availability payment). Иметь все три платежа одновременно могут позволить себе только проекты, являющиеся социально значимыми. Таковыми признаются проекты в следующих сферах: 1) социальное обеспечение, обслуживание и защита населения, 2) здравоохранение, 3) среднее общее образование, дошкольное воспитание и обучение, 4) коммунальное хозяйство, 5) транспорт.

Соответственно реализация данных проектов должна влечь за собой увеличение числа объектов: 

• Ÿ  социального обеспечения, обслуживания и защиты населения;
• Ÿ  здравоохранения;
• Ÿ  среднего общего образования, дошкольного воспитания и обучения;
• Ÿ  коммунального хозяйства;
• Ÿ  транспортной сферы.

Арендная плата за пользование объектом концессии, находящимся в собственности концессионера – регулярные платежи из госбюджета, выплачиваемые концессионеру в период эксплуатации объекта по графику, определенному в договоре концессии, и с учетом обеспечения концессионером технических и эксплуатационных характеристик объекта концессии. Выплата арендной платы в течение календарного года, как и вышеперечисленные платежи, осуществляется в пределах общего лимита концессионных обязательств и в пределах сумм, установленных законом о республиканском бюджете или решениями маслихатов об утверждении местных бюджетов.

В целом, обязательства государства по выплате вышеперечисленных платежей относятся к государственным концессионным обязательствам – то есть к совокупности прав и обязанностей концедента по сумме, на определенную дату принятых и не исполненных им финансовых обязательств по заключенным договорам концессии. Несомненно, положительным аспектом здесь является то, что, согласно Бюджетному кодексу, бюджетные расходы, направленные на выполнение государственных концессионных обязательств, не подлежат секвестру в процессе исполнения бюджета.

Законом также предусмотрены меры государственной поддержки концессионеров: 1) поручительства государства по инфраструктурным облигациям в рамках договоров концессии; 2) государственные гарантии по займам, привлекаемым для финансирования концессионных проектов; 3) передача концессионеру исключительных прав на объекты интеллектуальной собственности, принадлежащих государству; 4) предоставление натурных грантов в соответствии с законодательством РК (например, предоставление земельного участка в безвозмездное землепользование); 5) софинансирование концессионных проектов; 6) гарантии потребления государством определенного объема товаров (работ, услуг), производимых концессионером, в случае, если оно является их основным потребителем.

Вместе с тем закон устанавливает ограничение размеров некоторых видов государственной поддержки и источников финансирования – общий размер платежей, выплата которых предусмотрена условиями конкурса и договором (КИЗ + софинансирование + исключительные права на объект концессии + натурный грант + государственная гарантия по займу + поручительство государства по инфраструктурным облигациям), не должна превышать стоимость объекта концессии. 

Как видно, из всех вышеуказанных видов платежей только КИЗ является частью платы за доступность, выплата которой обычно предполагается по проектам ГЧП в сфере здравоохранения. 

Также часто в проектах предоставляется натурный грант в виде земельного участка. Таким образом, если земля будет предоставлена концессионеру как натурный грант и также будет выплачиваться КИЗ, общая суммарная стоимость КИЗ + натурный грант не должна превышать стоимости объекта концессии. Выплата КЭЗ и других платежей, кроме вышеуказанных, не ограничена стоимостью объекта.

Остается добавить, что, несмотря на наличие в законе нормы, определяющей, что размер государственной поддержки и источники финансирования определяются договором, на практике максимально допустимый объем государственной поддержки, виды и размеры госфинансирования определяются уже на этапе Конкурсной документации и ТЭО (если конкурс одноэтапный) или в Конкурсной документации (если конкурс двухэтапный). После этого государственный партнер (Организатор конкурса) не отходит от них при проведении конкурса.