Экологические аспекты деятельности недропользователей в Казахстане
На вопросы нашего журнала отвечает генеральный директор ЗАО “Казахское агентство прикладной экологии” Василий Скольский
Существует ли в Казахстане единый государственный орган, который бы контролировал выполнение недропользователями природоохранных мероприятий и соблюдение ими экологических требований?
В нашей стране пока нет такого органа, хотя Министерство охраны окружающей среды (МООС) в соответствии с положением, утвержденным постановлением Правительства, является центральным государственным органом, уполномоченным осуществлять функции управления и контроля, а также проводить межотраслевую координацию в данной сфере. На практике регламентация различных аспектов природопользования проводится разными государственными ведомствами. В свою очередь, недропользователи должны одновременно следовать нормам, которые разработаны этими органами.
Что же касается вопросов, связанных с контролем за деятельностью компаний, осуществляющих разведку и добычу углеводородов на море, то в соответствии с постановлением президента и правительства страны, в начале 2001 года был подготовлен пакет специальных документов природоохранного характера, которые регламентируют деятельность нефтяных компаний в акватории Каспия. Среди разработчиков этих документов были представители Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды1, Министерства энергетики, индустрии и торговли2, являющегося центральным органом, уполномоченным осуществлять функции управления и контроля в сфере энергетики, а также Агентство по чрезвычайным ситуациям (АЧС).
1. В соответствии с Указом Президента РК № 931 от 28 августа 2002 года “О мерах по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления Республики Казахстан” Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды РК было реорганизовано в Министерство охраны окружающей среды РК, с передачей Министерству сельского хозяйства РК функций и полномочий в области управления водными ресурсами, лесного, рыбного и охотничьего хозяйства.
2. В соответствии с Указом Президента РК № 507 от 13 декабря 2000 года “О реорганизации, упразднении и образовании отдельных государственных органов Республики Казахстан” Министерство энергетики, индустрии и торговли РК было реорганизовано в Министерство энергетики и минеральных ресурсов Республики Казахстан с передачей полномочий в области индустрии и торговли Министерству экономики и торговли РК.
В соответствии с Указом Президента РК № 931 от 28 августа 2002 года “О мерах по дальнейшему совершенствованию системы государственного управления Республики Казахстан” Министерство экономики и торговли РК было реорганизовано путем его разделения на Министерство экономики и бюджетного планирования РК и Министерство индустрии и торговли РК с передачей ему функций и полномочий в области управления промышленностью, строительством и торговлей, стандартизации, метрологии и сертификации.
Примечательно, что контроль за деятельностью предприятий нефтегазового комплекса по блоку задач “Охрана труда и техники безопасности” осуществляется одновременно АЧС и Министерством труда и социальной защиты; по блоку “Здоровье персонала” - АЧС и Министерством здравоохранения. Кроме того, целый ряд вопросов регламентируется такими органами, как Комитет по делам строительства, Агентство по управлению земельными ресурсами и другими.
Необходимо отметить, что практически за все время своего существования МООС в части полномочий, связанных с природоохранной деятельностью, имело почти такой же статус, как и другие министерства и ведомства. Неоднократные предложения специалистов и общественности придать МООС особый, надведомственный статус, в связи с чрезвычайной важностью для республики экологических проблем, так и не были учтены в изменениях к Закону РК “Об охране окружающей среды”, которые были приняты в апреле 2001 года.
Согласно постановления Правительства Республики Казахстан от 6 ноября 2002 года № 1173 «О вопросах Министерства охраны окружающей среды Республики Казахстан» за МООС сохранены функции контроля за водными ресурсами, растительным и животным миром, особо охраняемыми природными территориями.
Какие основные требования предъявляются к предприятиям для получения разрешений или лицензий на природопользование? В чем разница между разрешением и лицензией на природопользование? Нужно ли предприятиям получать у соответствующих государственных органов разрешение на захоронение, утилизацию, транспортировку вредных веществ?
Виды деятельности, подлежащие лицензированию в части использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, определяются статьей 21 Закона РК “Об охране окружающей среды”. Помимо экологической аудиторской деятельности, лицензированию подлежат осуществление выбросов (сбросов) загрязняющих веществ в окружающую среду, а также захоронение и хранение отходов производства и потребления, представляющих особую опасность для окружающей среды и здоровья населения.
Однако сегодня от недропользователей требуется и получение соответствующих разрешений. Согласно статье 16 Закона РК “Об охране окружающей среды” для каждого предприятия обязательным является получение разрешения на природопользование – документа, ежегодно запрашиваемого в центральном исполнительном органе по охране окружающей среды. Этот документ удостоверяет право компании на использование или изъятие природных ресурсов, выбросы и сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов с указанием конкретных сроков и объемов, норм, условий природопользования и применяемой технологии.
Кроме разрешения на природопользование предприятию также следует получить разрешение на загрязнение окружающей среды - то есть лимитов, определяющих пределы поступления определенного объема загрязняющих веществ, отходов производства и потребления до уровня, при котором сохраняется благоприятная окружающая среда. Количественно разрешение на загрязнение, выдаваемое сроком на 1 год, выражается в виде квоты на загрязнение, которая представляет собой часть лимита, выделяемого конкретному природопользователю на определенный срок.
Таким образом, для осуществления деятельности, связанной с природопользованием, недропользователю необходимо получение двух документов, один из которых должен ежегодно переоформляться.
Для осуществления деятельности по захоронению и утилизации вредных веществ (отходов) требуется разрешение МООС, с предварительным согласованием на отвод земельного участка с Агентством по управлению земельными ресурсами. Для транспортировки вредных веществ необходимо разрешение МООС, с предварительным согласованием с Министерством транспорта и коммуникаций, АЧС и в некоторых случаях с Министерством здравоохранения.
Как в Казахстане осуществляется экологический мониторинг?
В республике действует единая государственная система мониторинга окружающей среды и природных ресурсов, правила организации и ведения которой утверждаются правительством.
Основной государственной структурой, осуществляющей государственный мониторинг за состоянием окружающей среды, является МООС. Его подразделения ведут экологический мониторинг как во всех областных, так и в крупных промышленных центрах страны. Государственный мониторинг за состоянием почвы обеспечивает Агентство по земельным ресурсам и землеустройству. Санитарными органами Минздрава ведется мониторинг за содержанием вредных веществ в продукции растениеводства, употребляемой в качестве пищевых продуктов. Кроме того, МООС также имеет в каждой области, городах Алматы и Астане территориальные управления охраны окружающей среды, основной функцией которых является контроль за исполнением природоохранного законодательства.
В последние годы, в связи с приватизацией ряда промышленных предприятий, обязательным является так называемый производственный мониторинг, который ведется силами самого предприятия. Контроль за качеством и порядком производственного мониторинга осуществляется периодическими проверками со стороны государственных служб.
Какой государственный орган может принять решение о приостановке деятельности предприятия или аннулировать полученные им разрешения? Предусматривается ли порядок обжалования подобных решений?
Согласно статье 77 Закона РК “Об охране окружающей среды” контролирующие органы центрального исполнительного органа в области охраны окружающей среды имеют право:
• вносить в судебные органы заявления об ограничении и приостановлении хозяйственной деятельности, осуществляемой с нарушением экологических требований и законодательства в области охраны окружающей среды;
• проверять соблюдение условий, установленных в разрешениях на природопользование, давать предписания о нарушении таких условий, аннулировать разрешения в установленном законодательством порядке или вносить предложения об их аннулировании.
В пределах своей компетенции МООС вправе рассматривать и налагать административные взыскания, а также предьявлять исковые требования и выступать истцом от имени государства в суде.
Областным управлением МООС устанавливается факт превышения загрязнения сверх установленных лимитов и выносится решение о штрафных санкциях. Предусматривается также порядок обжалования подобных решений в арбитражном суде.
Расскажите о перечне основных загрязняющих веществ, подлежащих экологическому мониторингу для нефтегазовых предприятий.
В соответствии с казахстанским законодательством для предприятий нефтегазового комплекса, помимо обязательного мониторинга за содержанием в атмосферном воздухе пыли, окислов азота, серы и двуокиси углерода, обязательными являются наблюдения за содержанием углеводородов. Подробный перечень загрязняющих веществ для каждого предприятия, в зависимости от типа и состава добываемой нефти, определяется в томе нормативов предельно допустимых выбросов (ПДВ) и утверждается государственными контролирующими органами. В настоящее время функцию утверждения нормативов ПДВ осуществляют центральный орган и местные (областные) структуры МООС. Аналогично рассматриваются и утверждаются нормативы предельно допустимых сбросов (ПДС) в водные объекты и нормативы Проектов управления отходами.
Полный перечень всех загрязнителей указан в Республиканских санитарных нормах и правилах. Данный перечень является аналогом утвержденного для Казахстана одноименного документа бывшего СССР. Как известно, каждый конкретный показатель предельно допустимых концентраций (ПДК) устанавливался Минздравом СССР путем многолетних сложных комплексных исследований на животных и людях и имел исчерпывающее медико-биологическое обоснование.
В соответствии с Законом РК “Об охране атмосферного воздуха” стандарты ПДК являются обязательными для соблюдения на всей территории Казахстана. Контроль за их соблюдением осуществляют в рамках своей компетенции как центральный, так и местные органы Министерства охраны окружающей среды и Министерства здравоохранения.
Какие стандарты в области охраны окружающей среды применяются сегодня в Казахстане?
В соответствии с нашим законодательством в настоящее время в работе как отечественных, так и иностранных компаний используются стандарты Республики Казахстан, регламентирующие ПДК загрязняющих веществ во всех компонентах окружающей среды (водных объектах, атмосферном воздухе, почве). Эти стандарты, разработанные и утвержденные во времена СССР, действуют сегодня практически на территории всех государств СНГ и вряд ли в ближайшее время будут заменены другими.
Вместе с тем в Казахстане ведутся активные работы по внедрению в природоохранную практику международных стандартов управления окружающей средой, включая переутвержденные Казахстаном стандарты ISO 14000 и стандарт контроля качества ISO 9000. Зарубежный опыт показал, что надлежащее управление всеми производственными процессами, в том числе степенью экологической чистоты применяемых технологий, может дать больший эффект, чем неукоснительное следование нормативам ПДК.
Стандарты ISO 14000 предназначены для обеспечения организации эффективной системы управления природоохранной деятельностью и достижения ею экономических и экологических целей.
Как осуществляется унификация казахстанских и международных стандартов?
Учитывая интеграцию нашей страны в мировую экономическую систему, перед республикой довольно остро стоит вопрос унификации отечественных стандартов в направлении приближения их к международным. Во многом это связано с присоединением Казахстана к ряду международных природоохранных конвенций и соглашений, а также внедрением в казахстанскую производственную и проектную практику международных стандартов ISO 14000, ISO 9000 и других.
В настоящее время наиболее широко внедряются положения международных стандартов в области охраны окружающей среды ISO 14000. Часть из них уже принята и введена в действие непосредственно в качестве государственного стандарта Республики Казахстан. В эту серию входят стандарты СТ РК ГОСТ Р ИСО 14001, 14004, 14040 и 14050. Готовятся к утверждению стандарты ИСО 14010, 14011, 14012. Базой для них послужили аналогичные стандарты Российской Федерации, которые, в свою очередь, представляют собой аутентичный текст международных стандартов ISO 14000.
В последние годы интерес к проблеме “гармонизации” казахстанской и международной законодательно-нормативной базы проявляют международные организации, которые реализуют специальные проекты, проводят семинары и т.д. В настоящее время в рамках программы ТАСИС в Казахстане осуществляется проект по поддержке секторов экономики по добыче и транспортировке нефти и газа. С казахстанской стороны разработку рабочего пакета “Безопасность и регулирование окружающей среды при оффшорных нефтяных операциях” и пакета “Аккредитованная лаборатория и Центр обследования” ведет Казахское агентство прикладной экологии.
Как устанавливаются размеры экологических платежей?
Основной механизм таких платежей базируется на принципе “загрязнитель платит” и заключается в установлении платежей как за пользование природными ресурсами, так и за загрязнение окружающей среды. Порядок исчисления и уплаты в бюджет платежей за лимитируемое и сверхнормативное загрязнение окружающей среды определяется Налоговым кодексом РК. Необходимо отметить, что отменено прежнее правило, когда плата за сверхнормативное загрязнение окружающей среды исчислялась в размере, кратном количеству сверхнормативных выбросов. Новый Налоговый кодекс определяет, что ставки платы за загрязнение окружающей среды сверх установленных лимитов, независимо от их объемов, увеличиваются в десять раз.
Какие изменения в сфере природопользования ждут инвестора в ближайшее время?
Начиная с 2002 года исключается практика выдачи разрешений на временно согласованные объемы загрязнения. Разрешения на начало деятельности будут получать только те предприятия, производственные технологии которых обеспечивают предельно допустимые нормы сбросов и выбросов.
До 2004 года будет внедрена система жестких лимитов на загрязнение природных компонентов в городах и промышленных центрах, где отмечено превышение нормативов по качеству воздуха и воды. Ограничения будут применяться даже к тем предприятиям, которые соблюдают установленные для них предельно допустимые выбросы и сбросы. Ограничения будут осуществляться путем введения более жестких квот, чем те, которые рассчитываются исходя из ныне действующих нормативов ПДВ и ПДС. Для внедрения данных требований будет создана соответствующая нормативная база.
Список статей
Инвестиции в экономику Казахстана в 2001 году Редакционный обзор
Казфосфат: возрождение гиганта казахстанской экономики Нахум Гальмор
Богатырь Аксес Комир - богатырская сила земли Дэннис К. Прайс
ОАО Навал Кишоре Чоудхари
Факторы роста налоговых поступлений нефтедобывающих предприятий Казахстана в 2001 году Жанат Бердалина, Инна Алхимова
Вопросы разграничения полномочий в нефтяных операциях между государственными органами и ЗАО Канатбек Сафинов
Гарантия как способ обеспечения исполнения контрактов Анатолий Диденко
Экологические аспекты деятельности недропользователей в Казахстане Василий Скольский