Начало эпохи окрытости в создании современного таможенного регулирования
Данная статья представлена Проектом содействия торговле и инвестированию, USAID
5 апреля 2003 года Президент Казахстана Нурсултан Назарбаев подписал новый Таможенный кодекс, который вступил в силу 1 мая 2003 года (за исключением отдельных положений, которые начнут действовать с 1 января 2004 года). Новый Кодекс обеспечивает более совершенную правовую базу для реформирования казахстанского Агентства по таможенному контролю (АТК) в соответствии с нормами и соглашениями Всемирной торговой организации (ВТО). При разработке этого документа АТК, Министерству государственных доходов, Мажилису Парламента и деловым кругам страны в рамках Проекта по торговле и инвестированию (ПТИ) была оказана техническая поддержка в отношении передового опыта и применимых международных договоров, входящих в договоренности ВТО, а также в отношении пересмотренной Киотской конвенции1. Консультация и комментарии ПТИ были в целом восприняты позитивно и, как результат, многие из более чем 700 комментариев были включены в новый Таможенный кодекс Казахстана.
1. Пересмотренная Киотская конвенция представляет собой многосторонний договор, регулируемый Всемирной организацией таможни, в котором отражена передовая практика таможенного регулирования.
Таможенный кодекс, который базируется на передовом международном опыте и в котором учтены соответствующие международные соглашения, является основным предварительным условием для современного таможенного регулирования. Без надлежащего правового документа органы таможенного регулирования не в состоянии ни претворить в жизнь положения Киотской конвенции, пересмотренной Всемирной организацией таможни (ВОТ), ни выполнить международные договоры и соглашения, регулирующие таможенные процедуры (Согласованный перечень тарифов и Соглашение ВТО по таможенной оценке). Устаревшие таможенные законы создают существенные нетарифные торговые барьеры, что приводит к значительному снижению налоговых поступлений.
Возможно, “процесс” работы над Кодексом оказался даже более позитивным, чем его “содержание”. Так, при разработке данного законопроекта, которая велась в соответствии с принципом прозрачности, были приняты комментарии от различных заинтересованных сторон. Проекты Кодекса для их публичного обсуждения были размещены в Интернете. Было также проведено несколько конференций, на которых заинтересованные стороны, включая деловые круги и международные финансовые институты, могли представить на рассмотрение свои комментарии и обсудить спорные вопросы с персоналом АТК. Так, например, деловые круги, в лице представителей Ассоциации таможенных агентов и Конфедерации работодателей, получили возможность активно участвовать в таможенной реформе, что является более существенным, чем усовершенствование отдельных процедур, включенных в новый Таможенный кодекс.
Нерешенная проблема - соблюдение требований ВТО
Поскольку переговоры и соглашения ГАТТ/ВТО в значительной степени касаются сокращения тарифов, важно, чтобы стороны этих соглашений применяли одинаковую методику определения и взимания пошлин. Подробные правила оценки стоимости товаров в таможенных целях содержатся в Соглашении ВТО по таможенной оценке (СТО), подписанном в соответствии с требованиями статьи VII ГАТТ 1994 года. Основное правило состоит в том, что стоимость должна базироваться на той цене, которая была действительно уплачена или подлежит выплате при продаже товаров на экспорт в страну импорта (“стоимость сделки”). В случае, когда это невозможно, существуют пять других стандартов, которые необходимо применять в порядке приоритета: стоимость сделки для идентичных товаров, стоимость сделки для аналогичных товаров, синтетическая стоимость, подсчитанная стоимость и минимальная ставка (сочетание методов, базирующихся на упомянутой статье VII).
В ряде случаев эти проблемы имеют отношение не к формулировкам Кодекса, а к тому, как фактически будет вестись деятельность таможни. Например, новый Кодекс содержит надлежащую базу для таможенной оценки в СТО, но он, к сожалению, также дает возможность применения таких методик оценки, которые явно противоречат СТО.
Наиболее тревожно то, что в Кодекс включена статья об “условном выпуске товаров” (статья 321), которая потенциально сводит на нет методику СТО. Согласно этой статье в случае, если импортер не предъявит документы, достаточные для установления стоимости ввозимых товаров (особенно при расширенных требованиях по обеспечению документацией), то право условного выпуска этих товаров будет предоставлено только при уплате таможенных платежей и налогов на основе условной стоимости, определяемой таможенным органом в соответствии с имеющейся у него информацией о ценах. Более того, если в течение 60 дней не будет предъявлена достаточная документация, подтверждающая стоимость, заявленную импортером, то определение условной стоимости становится окончательным.
Статья 318 предусматривает, что таможенная стоимость может быть откорректирована после получения разрешения на ввоз товаров в случае, если цена сделки изменилась в связи с осуществлением государственного контроля за трансфертным ценообразованием. Между тем этот контроль в сфере импорта ограничен и применяется в первую очередь в отношении экспорта полезных ископаемых, химических и сельскохозяйственных продуктов, что противоречит положениям СТО.
Для обеспечения единой системы расчета таможенных тарифов, в дополнение к единому методу таможенной оценки, ВТО требует также введения единой системы идентификации и классификации товаров. Применяемая система известна как Согласованный перечень тарифов (СС) и базируется на применяемой ВОТ Конвенции о согласованной системе наименования и кодирования предметов торговли. АТК применяет действующий вариант СС, и рекомендация ПТИ о том, что эта практика необходима в рамках нового Кодекса, была им принята (статья 44). Однако предложение об обязательном опубликовании предварительных решений, касающихся классификации товаров, было отклонено (см. статью 46).
Мы считаем, что в тех случаях, когда применяются статьи 318 и 321, торговому сообществу необходимо настойчиво отстаивать свои права, как изложено в статьях 319 и 320. Согласно положениям пересмотренной Киотской конвенции декларант имеет право на получение от таможенного органа письменного объяснения в случае, когда стоимость, заявленная таким декларантом, не признается таможенным органом, и определение стоимости может быть обжаловано. Таможенный орган обязан отвечать на письменную просьбу о даче объяснений. Это право на получение объяснений и обязательство отвечать предусматривается в новом Кодексе в статьях 319 и 320. Особую озабоченность международных компаний вызывает разногласие в Кодексе, касающееся национального режима.
Статья III ГАТТ 1994 года требует такого же режима для импортируемых товаров, который существует для товаров отечественного производства. Наряду с режимом наибольшего благоприятствования это является основным принципом ГАТТ. Однако по меньшей мере одно положение нового Кодекса (статья 309, пункт 5, подпункт 2) ставит некоторые товары в неблагоприятные условия, поскольку существует возможность другого режима оценки товаров, доставляемых иностранным юридическим лицом в свои филиалы, расположенные на территории Казахстана, по сравнению с условиями для идентичных товаров, проданных казахстанским предприятиям. С другой стороны, статья 8 Кодекса дает всем лицам равные права на ввоз товаров. Из чего следует, что эта статья служит правовой основой для осуществления импорта зарубежными предприятиями, зарегистрированными в Казахстане. Статья 374 более свободно определяет, кто может быть декларантом, включая в некоторых обстоятельствах представительства иностранных организаций, зарегистрированные в Казахстане. Это более мягкая политика, которая учитывает принципы национального режима, входящие в ГАТТ 1994 года.
Положения статьи 19 Кодекса ставят перед таможенными органами правовое обязательство содействовать торговле. Кроме того, в статьи 24, 30, 31 и 32 включены обязательства таможенных органов своевременно и на регулярной основе предоставлять информацию и консультационный сервис участникам внешнеэкономической деятельности. Справятся ли с этой задачей таможенные органы - покажет будущее. Тем не менее, правовая база уже создана.
Сотрудничество с торговым сообществом и предварительные решения
Установление официальных консультативных отношений с торговым сообществом является одним из первостепенных принципов пересмотренной Киотской конвенции. На протяжении последних четырех лет таможенные органы добились значительного успеха в том, что касается отношений с общественностью. Существенную поддержку этому оказал и ПТИ. Статья 28 содержит ясную формулировку, которая способствует участию деловых кругов в процессе формирования правового регулирования и в дальнейшем развитии таможенного законодательства в их интересах.
Статьи 47, 48 и 49 Кодекса посвящены обязательным предварительным решениям. Положения о предварительных решениях содержались и в бывшем законодательстве, поэтому соответствующие аспекты старого Кодекса были сохранены и в новом законе. Новые положения о предварительных решениях регулируют классификацию, происхождение и методику оценки. Срок действия предварительных решений составляет теперь 3 года вместо одного. Кроме того, таможенные органы могут выдавать предварительное решение в течение 10 рабочих дней. Применение процедуры предварительных решений позволит ограничить произвольные действия со стороны таможенных служащих во время прибытия импортируемых товаров. Международный опыт показывает, что процедура предварительных решений также может упростить и ускорить для импортера таможенное оформление, особенно в случае с повторными отправками товаров одного вида.
Однако, на наш взгляд, процедура предварительных решений нуждается в усовершенствовании. Предварительные решения следует издавать только на уровне высшего руководства или, по крайней мере, все предварительные решения следует передавать на рассмотрение и утверждение в один специально созданный департамент. Это положение можно было бы включить в исполнительные распоряжения по применению данного нормативного акта с целью предотвращения противоречивых толкований и необоснованных решений со стороны нижестоящих служащих.
Разрешение на ввоз при пересечении границы
Статья 57, предусматривающая предварительное таможенное оформление, включает положение, которое может повлиять на разрешение на ввоз при пересечении границы. Это новая таможенная процедура, при которой таможенное оформление для получения разрешения на ввоз товаров производится в момент пересечения границы, освобождая декларанта от необходимости направляться для таможенного оформления в другое место.
Статья 57 включает следующее условие: “3. Основное таможенное оформление товаров может производиться в пункте пропуска через таможенную границу Республики Казахстан при наличии условий, необходимых для таможенного оформления, либо в другом таможенном органе в соответствии с настоящим Кодексом”. Это положение дает возможность проводить процедуру разрешения на ввоз при пересечении границы в упрощенной форме, без дальнейшего обращения в таможенные органы. Для импортеров, имеющих документальное подтверждение того, что они перевозят товары пониженного риска, такая процедура может значительно ускорить таможенную очистку в целом.
Добровольное предоставление информации
При составлении проекта Кодекса детально обсуждался вопрос о добровольном предоставлении информации, являющийся важным компонентом таможенного регулирования. Эта процедура позволяет компаниям осуществлять самоконтроль и предоставлять информацию таможенным органам в случае, если компанией будут обнаружены ошибки или упущения, при этом не подвергаясь штрафу. Без ясно сформулированного положения о добровольном предоставлении информации менее эффективными становятся другие компоненты современного таможенного регулирования: самостоятельное составление деклараций, добросовестность, контроль риска и проверка дополнительно внесенной информации о перевозимых товарах. К сожалению, окончательное положение, принятое в новом Кодексе, имеет некоторые ограничения. В соответствии со статьей 318 добровольное предоставление информации разрешается при выплате пени в размере двукратной официальной процентной ставки за недоплату до момента добровольного предоставления информации и итоговой суммы.
Страховые гарантии
Статья 339 Кодекса включает положение по применению договора страхования (в качестве таможенного залога) в форме ценной бумаги, которая должна предоставляться таможенному органу. Это серьезное достижение, поскольку альтернативы таможенному залогу в виде гарантий, обеспеченных имуществом, денежными депозитами, или банковских гарантий, как правило, являются более дорогостоящими для предприятий малого и среднего бизнеса. Эффективная, доступная система транзитных гарантий – основное предварительное условие для упрощения формальностей, связанных с провозом через страну. Страхование более подробно изложено в статье 344 “Применение договора страхования в качестве обеспечения уплаты таможенных платежей и налогов”.
Незначительные ошибки
Статья 364 включает положения, касающиеся незначительных ошибок. Это большой шаг вперед в области ограничения возможности для таможенных служащих вымогать неофициальные выплаты, а также в отношении соответствия принципам прозрачности. Статья ограничивает возможность отказа отдельных служащих принять таможенную декларацию по причине незначительных ошибок. Мы считаем, что этот раздел достаточно широк для того, чтобы незначительная ошибка не стала препятствием для таможенной очистки во многих случаях. В случае, когда в качестве аргумента для отказа приводится незначительная ошибка, бремя доказательства переходит на таможенный орган, который должен доказать то, что эта ошибка повлияла бы на решения, принятые таможенными органами. Формулировка этой статьи следующая: “3. Таможенные органы не вправе отказать в принятии документов из-за наличия опечаток, технических или грамматических ошибок, которые не изменяют содержащиеся в документах основные данные, влияющие на принятие решений таможенных органов при таможенном оформлении”. В качестве примера применения этой статьи можно взять пассажирскую декларацию, в которой декларант заявляет о перевозке 300 долларов, а на самом деле оказывается, что он забывает о дополнительных десяти долларах, лежащих в его кошельке. Раньше нарушение такого рода отдало бы этого пассажира во власть таможенного служащего. Основываясь на новом положении, декларант может потребовать, чтобы таможенные органы представили доказательства того, что разница в 10 долларов является значительной ошибкой и влияет на процедуру таможенного оформления.
Проблема предоставления оригиналов документов
В новом Кодексе наблюдается определенный прогресс в отношении подачи на рассмотрение документов для процедуры таможенного оформления. Этот вопрос рассматривается в статье 382. Однако эта процедура остается одной из самых обременительных. В большинстве современных систем таможенного регулирования давно нет требования о подаче на рассмотрение оригиналов документов для процедуры таможенного оформления, поскольку оно “облегчало” недобросовестным таможенным должностным лицам взимание дани. Оно может также привести к применению альтернативной схемы таможенной оценки, рассмотренной выше.
В современной таможенной практике ответственность за ведение документации перешла на заинтересованные стороны внешнеэкономических сделок. Новый Кодекс не признает в полной мере важность достоверности информации в качестве первостепенной задачи. Документы, будь то оригиналы или копии, являются лишь доказательством, подтверждающим информацию, изложенную декларантами. Требования по ведению документации, которые содержатся в новом Кодексе, все еще остаются слишком неопределенными, чтобы обеспечить такой переход ответственности к частному сектору. Кодекс выдвигает очень слабые требования к системам ведения документов, что весьма важно для современных систем таможенного регулирования, делающих акцент на контроле дополнительного внесения в список товаров, подлежащих оплате пошлиной. Однако, возможно, что эти требования по ведению документов могут быть усовершенствованы.
В статье 371 Кодекс дает возможность совершенствования упрощенного порядка таможенного оформления для добросовестных коммерсантов, имеющих необходимые документы. В потенциале ведение документов заинтересованными сторонами вместо предоставления оригинальных документов является одной из усовершенствованных упрощенных процедур, основанных на проверке заинтересованной стороной полного соответствия порядку ведения документов. Упрощенные процедуры прочно привязаны к главе 60, статьям 468—470.
Контроль риска
В Кодекс также включены положения, устанавливающие правовую основу для контроля риска. Контроль риска является основным компонентом современного таможенного регулирования и главным принципом для проведения сокращенного или усиленного таможенного досмотра. В статье 468 дается определение понятия риска и называются цели выявления риска как высокой, так и низкой степени. Пункт 5 статьи 470 основывается, в частности, на работе ПТИ с таможенными органами и частным сектором по раскрытию понятия добросовестности и его применения. Торговое сообщество примет участие в определении понятия “низкая степень риска”.
Итак, некоторые серьезные проблемы остаются. В новом Кодексе есть много “неотшлифованных алмазов” – основные принципы современного таможенного регулирования сформулированы очень обобщенно. В будущем задача по огранке этих “алмазов” - доведение основных принципов до нужного уровня и применение их к специфике таможенного регулирования в Казахстане, будет возложена на деловые круги и общественность в сотрудничестве с таможенными органами.
Проект содействия торговле и инвестированию (СТИ) разработан Агентством международного развития США (USAID) и осуществляется корпорацией “Прагма” (Pragma). В рамках данного проекта планируется определить существующие барьеры для инвестиций в странах Центральной Азии и помочь их правительствам как на государственном, так и на региональных уровнях сформулировать, принять и воплотить в жизнь более либеральные и прозрачные законы и подзаконные акты, которые бы способствовали инвестированию и росту деловой активности. Миссия СТИ, как и миссия предшествующего ему Проекта по торговле и инвестициям (ПТИ), заключается в снижении количества лицензий и разрешений, необходимых для ведения торгово-промышленной деятельности, а также в упрощении правил и процедур, регулирующих деятельность предприятий малого и среднего бизнеса.
Список статей
Транспортно-коммуникационный комплекс Казахстана: итоги и перспективы инвестиционной деятельности Редакционный обзор
Железнодорожному транспорту нужны инвестиции Ерлан Атамкулов, Нигматжан Исингарин
ASTEL- компания первого выбора! Владимир Бреусов
Международные перевозки: проблемы и перспективы Махсат Сактаганов
Горно-металлургический комплекс Казахстана Редакционный обзор
Немецкий взляд на инвестиционный потенциал Казахстана и перспективы региональной интеграции Андреас Р. Кертинг
Казахстан в системе евразийских транспортных коридоров Кубат Рахимов, Александр Собянин, Александр Малыше
Использование иностранных спутников связи в Казахстане: проблемы правового регулирования Юлия Митрофанская, Иван Зайцев
IT-сектор Казахстана: технологии наступают, законодательная база отстает Катерина Козленко