Обзор нового законопроекта о недрах и недропользовании
Сауле Ахметова, партнер юридической фирмы «GRATA»
В настоящее время в Казахстане разработан новый законопроект, который объединяет нормы действующего Закона РК «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 года (далее – Закон о недрах) и Закона РК «О нефти» от 28 июня 1995 года (далее – Закон о нефти). Он также включает положения и требования некоторых постановлений правительства и иных подзаконных нормативных актов.
Интересно, что одним из принципов законодательства о недропользовании по-прежнему является принцип «создания благоприятных условий для привлечения инвестиций в проведение операций по недропользованию». Хотя на самом деле новое законодательство ужесточает условия их проведения, вносит определенные положения, которые, напротив, изменяют инвестиционную привлекательность казахстанского минерально-сырьевого сектора в худшую сторону. С другой стороны, в проекте присутствуют положения, которые разъясняют многие вопросы применения закона на практике. В этой статье, мы хотели бы выделить некоторые особенности и положения нового законопроекта.
Определения и связанные с ними положения
Законопроектом выделено два отдельных определения: «концентрация прав на проведение операций по недропользованию» и «концентрация прав в рамках контракта». При этом последнее является новым и относится к «совместным обладателям права недропользования», к которым ст. 27 проекта закона относит недропользователей (т. е. нескольких соподрядчиков) в рамках одного контракта.
В Закон предлагается включить определения и положения о действующих государственных структурах, имеющих отношение к реализации операций по недропользованию, а также их функциях. Это «Межведомственная комиссия по вопросам осуществления приоритетного права государства», «Центральная комиссия по разведке и разработке полезных ископаемых (ЦКР)», «Экспертная комиссия по вопросам недропользования». Помимо традиционных определений разведки и добычи, предлагается внести более подробные определения отдельных стадий операций по недропользованию, а именно: «оценочные работы», «поисковые работы», «пробная эксплуатация», «опытно-промышленная добыча», «опытно-промышленная разработка», «промышленная разработка». Также в закон вносятся подробные определения и положения о проектной документации: «проект опытно-промышленной добычи», «проект оценочных работ», «проект поисковых работ», «проект пробной эксплуатации», «проект разработки месторождения», «технологическая схема разработки месторождения».
Положения о приоритетном праве государства
В проект Закона введена новая статья «Приоритетные права РК в сфере недропользования». Она включает положения ныне действующего Закона о недрах о приоритетном праве государства: (1) на приобретение полезных ископаемых и (2) на приобретение права недропользования, доли участия (акций) в недропользователе или юридическом лице, прямо или косвенно влияющем на решения недропользователя.
При этом хотелось бы отметить, что законопроект содержит существенные изменения в положении о приоритетном праве государства на приобретение права недропользования или доли участия (акций) в недропользователе или лице, влияющем на его решения.
Прежде всего обращаем внимание на то, что такое приоритетное право теперь распространяется на любые виды сделок! Ныне действующая ст. 71 Закона о недрах указывает, что приоритетное право применяется в случае отчуждения права недропользования или доли участия (акций) в недропользователе или лице, влияющем на его решения. При этом может подразумеваться любая сделка. Однако указание на то, что государство реализовывает свое право на условиях не хуже, чем предложеные другими покупателями, означает, что ст. 71 Закона о недрах распространяет свое действие только на сделки по купле-продаже. Статья 12 законопроекта четко устанавливает, что приоритетное право государства распространяется на случаи, когда право недропользования или доля участия (акций) в недропользователе или лице, влияющем на его решения, отчуждаются по возмездным и безвозмездным основаниям.
В проект Закона внесена новая ст. 13, регулирующая порядок реализации приоритетного права государства. Согласно данной статье приоритетное право распространяется на следующих субъектов: (1) лиц, отчуждающих право недропользования; (2) лиц, передающих право недропользования или связанного с ним объекта в уставный капитал юридического лица; (3) лиц, отчуждающих объекты, связанные с правом недропользования.
К таким связанным с правом недропользования объектам отнесены:
· доли участия (пакеты акций) в недропользователе;
· доли участия (пакеты акций) в юридическом лице, которое (1) имеет в Казахстане основную деятельность, связанную с недропользованием (хотя самим проектом не предусматривается, что понимается под «основной деятельностью, связанной с недропользованием»), и (2) имеет возможность прямо или косвенно определять решения недропользователя или влиять на такие решения.
Как отмечалось выше, государство обладает приоритетом по любой возмездной или безвозмездной сделке, связанной с отчуждением права недропользования или связанного с ним объекта, указанного выше.
Законопроектом предусмотрена следующая процедура реализации приоритетного права:
· в Компетентный орган направляется заявление;
· Компетентный орган в течение 30 рабочих дней передает заявление и приложенные к нему материалы на рассмотрение Межведомственной комиссии (МВК);
· МВК рассматривает все материалы в течение 20 рабочих дней.
В случае решения о приобретении отчуждаемого объекта МВК направляет протокол о своем решении в государственный орган или национальную компанию, уполномоченные на приобретение отчуждаемого объекта от имени государства. Далее государственный орган или национальная компания, уполномоченные на приобретение отчуждаемого объекта от имени государства, в течение 15 рабочих дней принимает свое решение о приобретении или отказе от него. При этом отмечаем, что, несмотря на положительное решение МВК, государственный орган или национальная компания могут принять решение об отказе приобрести отчуждаемый объект. Если же принято решение приобрести отчуждаемый объект, то государственный орган или национальная компания должны завершить сделку по приобретению не позднее чем в течение 6 месяцев с момента принятия такого решения. В случае отказа МВК направляет протокол о своем решении в Компетентный орган.
Как и в действующем законе, в проекте отмечено, что государство реализует свое приоритетное право на условиях не хуже, чем предложенные другими приобретателями. При этом по безвозмездным сделкам приобретение государством права недропользования или связанного с ним объекта будет осуществляться по рыночной стоимости, определяемой согласно законодательству об оценочной деятельности. В законе «Об оценочной деятельности» дается понятие «рыночной стоимости», которое объясняет, что это наиболее вероятная цена, по которой объект может быть отчужден в условиях конкуренции, при этом обе стороны действуют без принуждения и в своих интересах, а также имеют полную информацию об объекте.
Таким образом, можно сделать вывод, что при реализации приоритетного права по безвозмездной сделке государство будет производить оплату отчуждающей стороне. В этом случае оно будет реализовывать свое право по цене, определенной исходя из конкурентных ценовых предложений за отчуждаемое таким образом имущество, которые могли бы предложить другие заинтересованные лица. С другой стороны, неясно, как будет производиться оценка стоимости, если право недропользования или связанные с ним объекты передаются по безвозмездной сделке в составе имущественного комплекса (активов). Также непонятно, как будет производиться оценка, если безвозмездная сделка осуществляется вне территории Казахстана, если отчуждающая сторона – иностранный недропользователь или иностранный участник иностранного недропользователя.
Изменения в условиях реквизиции полезных ископаемых
В статье 15 о праве государства на реквизицию полезных ископаемых законопроектом внесены изменения в условия реквизиции. Они коснулись:
· Субъектов, у которых может проводиться реквизиция. Так, по действующему Закону о недрах реквизиция производится у каждого недропользователя, а в проекте закона – у любого недропользователя. То есть при введении в действие нового закона имеется риск того, что правительство может принимать решение о реквизиции только, например, у конкретного или конкретных недропользователей. Из толкования новой нормы следует, что у национальной компании или связанных с ней недропользователей реквизиция может не производиться.
· Выплаты компенсации недропользователю за реквизируемые полезные ископаемые. В действующем Законе о недрах предусмотрена компенсация за полезные ископаемые по ценам мирового рынка. Согласно проекту компенсация производится по ценам, сложившимся за последний месяц перед реквизицией. При этом не указано, какие цены будут приниматься за основу – цены на мировом или на местном рынке.
Расширение функций Экспертной комиссии и оснований для получения разрешения Компетентного органа
Статьей 22 законопроекта устанавливаются функции Экспертной комиссии по вопросам недропользования. При этом особо хотелось бы подчеркнуть, что расширены случаи, в которых комиссия дает предложения Компетентному органу о выдаче (отказе в выдаче) разрешений. Помимо уже указанных в статье 14 действующего Закона о недрах, Экспертная комиссия также рассматривает обращения о выдаче разрешений на:
· передачу в залог долей участия (пакетов акций) в юридических лицах, обладающих правом недропользования;
· участие в публичных торгах по реализации (продаже): (1) права недропользования (его части), долей участия (пакетов акций) в недропользователе в случаях обращения взыскания, в том числе при залоге, на такое право недропользования (его часть), долю участия (пакет акций) в недропользователе; (2) конкурсной массы, в состав которой входит право недропользования (его часть), доля участия (пакет акций) в недропользователе при осуществлении процедур банкротства;
· приобретение залогодержателем заложенного права недропользования (его части), доли участи (пакета акций) в недропользователе в случае объявления несостоявшимися торгов по реализации заложенного права недропользования (его части), доли участия (пакета акций) в недропользователе;
· приобретение права на долю в недропользователе в результате увеличения уставного капитала в случае принятия нового участника в состав юридического лица;
· первичный выпуск в обращение на организованном рынке ценных бумаг акций недропользователя и юридических лиц, обладающих долями участия (пакетами акций) в юридических лицах – недропользователях;
· на первичное размещение на организованном рынке ценных бумаг акций таких юридических лиц, выпущенных в рамках дополнительной эмиссии.
Остается открытым вопрос, как же будет действовать новая норма в отношении первичного выпуска в обращение акций и дополнительно эмитированных акций иностранных акционерных обществ, которые имеют в Казахстане дочернее предприятие, являющееся недропользователем?
Изменения в гарантиях прав недропользователей
Статья о гарантиях прав недропользователей также претерпела серьезные изменения (статья 28 законопроекта).
Во-первых, проектом установлено, что изменения в законодательстве не применяются к недропользователям, если такие изменения «непосредственно ухудшают результаты коммерческой деятельности недропользователя». При этом законопроект не содержит ряда норм, а именно: что значит результат коммерческой деятельности? Кем он будет определяться: самостоятельно недропользователем, совместно с Компетентным органом или с привлечением каких-либо финансовых экспертов? Как он будет определяться: каким-то соглашением, протоколом, решением какого-то государственного органа или судебным решением? Каким образом и по каким параметрам будет определяться факт ухудшения?
Во-вторых, проектом установлено, что налоговый режим, определенный в контракте на недропользование, может быть сохранен в течение всего срока действия контракта, если контракт утвержден отдельным законом. Таким образом, можно сделать вывод о том, что: (1) ранее заключенные контракты на недропользование, по которым действует в настоящее время принцип стабильности налогового режима, (2) контракты, заключенные с 2004 года, по которым действует общий налоговый режим без принципа стабильности, (3) контракты, заключенные после вступления в силу нового налогового кодекса и нового закона о недрах, – могут иметь стабильный налоговый режим, если конкретный контракт будет утвержден отдельным законом.
С другой стороны, практическое осуществление данного условия – утверждение контракта отдельным законом – является практически неосуществимым без очень сильной политической поддержки. Очевидно, стабильность будет касаться контрактов с участием национальных компаний, которые имеют больше шансов «получить» от парламента нужный закон об утверждении конкретных контрактов на недропользование.
Нововведения в регулировании передачи права недропользования
Вопросы передачи права недропользования также имеют новые правила. Заголовок новой ст. 34 проекта именуется следующим образом: «Передача права недропользования и связанных с ним прав».
Как известно, в действующем Законе о недрах можно было оспаривать применение некоторых норм (например, п. 10 ст.14) к передаче доли (акций) в недропользователе, в том числе к передаче в уставный капитал, так как право недропользования означает права подрядчика – стороны по контракту на недропользование, а не права его участников (акционеров) и т. п. В новом проекте такие права участников, акционеров, залогодержателей отнесены к категории «прав, связанных с правом недропользования». Однако, несмотря на достаточно юридически ясный и понятный заголовок ст. 34 законопроекта, в п. 1 этой статьи перечисляются случаи передачи прав, связанных с правом недропользования. Пункт 2 ст. 34, исходя из буквального толкования определения права недропользования, применяется только к передаче самого права недропользования, а не связанных с ним прав. Юридически некорректно указывать, что право недропользования передается путем отчуждения доли участия или пакета акций в недропользователе. То же самое можно сказать и в отношении других, так называемых «способов» передачи права недропользования.
В проекте дополнены случаи, при которых требуется получение разрешения Компетентного органа. Помимо указанных в действующем Законе о недрах (ст.14), оно требуется в случаях:
· обращения взыскания на право недропользования, долю участия (пакет акций) в недропользователе, в том числе при залоге (то есть эту норму можно применить в случае, если какая-либо третья сторона по решению суда обращает взыскание на право недропользования для погашения долгов или иных обязательств недропользователя, но для реализации такого решения суда требуется разрешение Компетентного органа). Проект предусматривает порядок обращения взыскания в ст. 39;
· возникновения права на долю в недропользователе в результате увеличения уставного капитала в случае принятия нового участника в состав юридического лица, то есть данная норма не распространяется на АО и на материнские компании недропользователя;
· первичного выпуска в обращение на организованном рынке ценных бумаг акций недропользователя и юридических лиц, обладающих долями участия (пакетами акций) в юридических лицах – недропользователях, в том числе первичное размещение на организованном рынке ценных бумаг акций таких юридических лиц, выпущенных в рамках дополнительной эмиссии;
· передачи в залог доли участия (пакета акций) в недропользователе. Ранее разрешение требовалось только на залог права недропользования;
· перехода права недропользования или доли участия (пакета акций) в недропользователе в порядке правопреемства в случаях реорганизации недропользователя или участника (акционера) недропользователя (ст. 36 законопроекта).
В проекте закона более конкретизированы случаи, когда разрешение Компетентного органа не требуется. К ним отнесены:
· сделки по отчуждению акций или производных от них ценных бумаг недропользователя, обращающихся на организованном рынке ценных бумаг;
· передача всего или части права недропользования, доли участия (пакета акций) в недропользователе в пользу стопроцентной дочерней организации;
· передача всего или части права недропользования, доли участия (пакета акций) в недропользователе, между юридическими лицами, являющимися стопроцентными аффилиированными лицами. При этом проект указывает, что стопроцентными аффилиированными лицами являются лица, сто процентов долей участия (пакетов акций) которых прямо или косвенно принадлежит одному лицу.
Также в ст. 35 законопроекта прописана сама процедура получения разрешения Компетентного органа. А именно подробно описываются:
· порядок обращения в Компетентный орган;
· сведения, которые необходимо указывать в заявлении;
· срок рассмотрения заявления и материалов к нему продлен с действующего 45-дневного срока до 65 рабочих дней;
· установлены условия, при соблюдении которых Компетентным органом выдается разрешение.
При этом одним из ограничивающих условий является несоответствие: (1) заявителя – требованиям, предъявляемым к недропользователям и претендентам на право недропользования; (2) предоставленного заявления – требованиям, указанным в проекте закона.
Очевидно, что при установлении такого несоответствия Компетентный орган должен возвращать заявление без рассмотрения и предоставлять заявителю шанс внести необходимые дополнения в документы и вновь подать заявление на рассмотрение. Однако проект не описывает, что должен делать Компетентный орган в таких случаях: вернуть заявление и все материалы или отказать в выдаче разрешения.
Сохранился в проекте и двухлетний мораторий на передачу права недропользования, но с учетом изменений в отношении исключительных случаев. Так, мораторий не распространяется на случаи:
· обращения взыскания на право недропользования (в действующем законе мораторий не распространяется только на случаи обращения взыскания на заложенное право недропользования, в проекте же предусмотрены более широкие возможности для его неприменения);
· реорганизации недропользователя (в действующем законе помимо реорганизации указан и случай ликвидации недропользователя).
Прекращение права недропользования
Внесена новая статья о прекращении права недропользования (ст. 38 проекта). Среди очевидных оснований для прекращения права недропользования (прекращение срока контракта) указана ликвидация недропользователя. При применении этой статьи возможны определенные риски для недропользователей в случаях реорганизации способом присоединения, слияния или разделения, которые предусматривают ликвидацию одного из реорганизуемых юридических лиц.
Изменения в условиях проведения конкурса на право недропользования
Изменены условия проведения конкурсана предоставление права недропользования. Во-первых, проект более подробно описывает порядок проведения конкурса и содержание заявки.
Во-вторых, с трех до четырех месяцев продлен срок между датой опубликования условий конкурса и датой начала подведения итогов конкурса. При этом срок для подведения итогов конкурса сокращен с двух месяцев, предусмотренных в действующем законе, до 15 дней.
В-третьих, сокращены критерии, по которым будет определяться победитель. Вместо ныне действующих 9 критериев к ним отнесены только два: размер подписного бонуса и размер отчислений в местный бюджет на развитие социальной сферы.
В-четвертых, в действующем законе в случае признания конкурса несостоявшимся предусмотрено только проведение повторного конкурса. Законопроект также предусматривает возможность изменить конкурсную документацию и провести повторный конкурс. При повторном конкурсе с единственным участником Компетентный орган может заключить контракт с ним путем прямых переговоров.
В-пятых, в проект внесена статья о признании конкурса недействительным. В ст. 45 Закона о недрах установлены только случаи для признания контракта недействительным. Необходимо отметить, что помимо условий действующей ст. 45 к заведомо ложной информации, оказавшей влияние на решение о победителе конкурса, в проекте отнесено «изменение состава участников либо акционеров юридического лица, признанного победителем конкурса, до даты заключения контракта». Иными словами, если ТОО «Х» стало победителем конкурса, и, к примеру, по истечении какого-то периода времени после проведения конкурса кто-то из участников (учредителей) этого ТОО «Х» продал свою долю в ТОО «Х», то такое изменение в составе участников Компетентный орган признает заведомо ложной информацией, повлиявшей на решение о победителе конкурса. В данной формулировке проекта имеется противоречие, так как заведомая ложность каких-то сведений предполагает, что заявитель знает о несоответствии каких-то сведений действительности на момент подачи заявки и при этом намеренно и сознательно включает или оставляет эти сведения в заявке. Таким образом, изменение состава участников (акционеров) победителя после проведения конкурса, то есть в будущем, не может рассматриваться как заведомо ложная информация!
Изменения в регулировании предоставления права недропользования путем прямых переговоров
В отдельную главу в законопроекте вынесены положения о предоставлении права недропользования путем прямых переговоров. Здесь особо хотелось бы отметить то, что законодатель предусматривает в проекте следующее положение: «В случае несогласия заявителя с предложенными Компетентным органом условиями, Компетентный орган принимает решение об отказе в предоставлении права недропользования на основе прямых переговоров, заявитель, обнаруживший и оценивший месторождение, теряет преимущественное право на заключение контракта на добычу, а соответствующий участок (участки) недр выставляется Компетентным органом на конкурс».
То есть получается, что государство в лице Компетентного органа может диктовать в одностороннем порядке условия контракта. При этом проектом четко и однозначно не конкретизируется – при несогласии с какими именно условиями Компетентный орган отказывается заключать контракт на добычу. Тем не менее проект предусматривает, что в таких случаях заявителю будут возмещены его затраты, произведенные им по контракту на разведку на данном участке недр в связи с коммерческим обнаружением. При этом такие затраты будут возмещаться новым победителем конкурса на данный участок недр в течение срока, не превышающего 5 лет с даты заключения контракта на добычу.
Изменения в отношении контрактов на недропользование
В отношении контрактов на недропользование, хотелось бы отметить следующие основные существенные положения законопроекта:
· Среди видов контрактов на недропользование отсутствует соглашение о разделе продукции, то есть с момента вступления в силу законопроекта СРП, как вид контракта на недропользование, существовать и заключаться не будет.
· Очевидно, что по каждому виду недропользования будет свой модельный контракт.
· В контракте обязательным условием будет обязательство недропользователя по обеспечению равных условий и оплаты труда для казахстанского и привлеченного иностранного персонала, включая персонал, занятый на субподрядных работах. То есть обязательство распространяется не только на недропользователя, но и на его субподрядчиков. При этом нарушение этого обязательства как недропользователем, так и субподрядчиком может повлечь расторжение контракта на недропользование. Возможно, данное обязательство Компетентный орган будет требовать включить в ранее заключенные и ныне действующие контракты на недропользование при внесении в них каких-либо изменений (например, связанных с продлением периода разведки, изменением контрактной территории и т. п.).
· Одним из условий контрактов законопроект предусматривает неустойки (пени, штрафы) за неисполнение контрактных обязательств по платежам неналогового характера. Таким образом, за неисполнение обязательств, например, по финансированию обучения казахстанских кадров или развития социальной инфраструктуры (и иных подобных обязательств), недропользователь будет платить штраф (неустойку, пеню). При этом Кодекс РК об административных правонарушениях также содержит ответственность за неисполнение условий контракта (ст. 264). То есть за нарушение финансовых условий контракта недропользователь может быть привлечен к двум видам ответственности: гражданско-правовой и административной. Проект закона не учитывает того факта, что в проектные документы, рабочую программу, годовую рабочую программу и иные документы закладываются планируемые показатели и расходы. В ситуации, когда рыночные условия постоянно меняются как в сторону улучшения, так и в сторону ухудшения, многие запланированные недропользователем показатели зависят не от него самого, а от рынка, поставщиков товаров и услуг. Согласно же законопроекту, если в начале года планировались одни финансовые затраты, а в течение года они оказались меньше (к примеру, поставщик оборудования задержал поставки, и обязательства недропользователя были перенесены на следующий год) то с недропользователя все равно не снимается риск ответственности перед государством. Причем это чревато не просто штрафами, но и отзывом контракта.
· В качестве условия контракта предусматривается право сторон (недропользователя и Компетентного органа) на изменение его условий в целях сохранения баланса экономических интересов сторон, достигнутого на дату заключения контракта. При этом законопроектом не предусматривается то, как будет определяться такой баланс, какие параметры будут браться за основу. В связи с этим полагаем, что каждый недропользователь в своих интересах и во избежание каких-либо недоразумений и рисков должен предусмотреть в своем контракте положения о параметрах и случаях изменений баланса экономических интересов сторон. К примеру, в качестве одного из параметров могут быть указаны объемы внутренних и экспортных поставок полезных ископаемых, стоимость полезного ископаемого и т. п.
· Действующим Законом о недрах предусмотрено согласование рабочей программы контракта одновременно с экспертизой контракта. Проект устанавливает, что контракт будет заключаться уже на основе утвержденной рабочей программы и проектных документов, то есть все проектные документы и программы должны быть утверждены до разработки проекта контракта на недропользование.
· Сократилось количество обязательных согласований и экспертиз контрактов (с семи до четырех). Проект предусматривает проведение трех экспертиз (правовой, экономической, экологической) и одного согласования с органом по изучению и использованию недр. Исключаются экспертизы по вопросам здравоохранения и санитарии, по вопросам горного надзора и налоговая экспертиза (очевидно в связи с отменой налоговой стабильности). При этом срок проведения экспертиз, наоборот, увеличен с одного месяца до двух.
· В закон введен перечень всех обязательных проектных документов, на основе которых будут проводиться операции по недропользованию. Проект содержит описание таких документов, порядок и сроки их согласования и утверждения. В частности, в законе теперь будут предусмотрены положения о проектах поисковых и оценочных работ, проектах опытно-промышленной, промышленной разработки месторождений, технологической схеме разработки.
· Изменены условия оплаты подписного бонуса. Проект закона о недрах содержит положения о поэтапной выплате подписного бонуса. 50% выплачивается победителем конкурса в течение месяца после опубликования результатов конкурса, а оставшиеся 50% – в течение одного месяца с даты регистрации контракта. Если победитель конкурса не выплатит первую половину подписного бонуса, он потеряет право на заключение контракта. Компетентный орган может отменить решение и провести повторный конкурс. Проект также предусматривает, что в случае незаключения контракта в установленные сроки по вине победителя конкурса подписной бонус не возвращается. При этом в проекте закона не говорится о том, будет ли произведен возврат подписного бонуса, уплаченного победителем конкурса, в случае, если контракт не будет заключен по вине государственных органов (например, при затягивании согласований и экспертиз, проведении переговоров, в связи с переназначением государственных служащих и т. п.). Также неясно, будет ли возвращен уплаченный подписной бонус (как и другие налоговые и финансовые платежи по контракту) в случае признания контракта недействительным. Согласно Гражданскому кодексу РК в случае признания контракта недействительным стороны должны вернуться в первоначальное положение и вернуть друг другу все полученное по сделке. Однако, учитывая рвение госслужащих «болеть» за государственные интересы, вызывает сомнение практическое применение норм гражданского законодательства к таким случаям.
· Проектом закона предусмотрены отдельные сроки для заключения контракта на разведку (18 месяцев) и контракта на добычу (24 месяца) с момента объявления победителя конкурса или даты подписания протокола прямых переговоров (в случае предоставления права недропользования путем прямых переговоров).
· Проектом закона изменены условия о сроках действия контрактов.
(1) Для контрактов на разведку однозначно предусмотрен шестилетний срок. Продление будет возможным только в случае коммерческого обнаружения и на период, необходимый для его оценки. Таким образом, ныне действующее право недропользователей – дважды продлить период разведки на 2 года – законопроектом исключается.
(2) Для контрактов на добычу конкретный срок не устанавливается. Срок его действия теперь ставится в зависимость от утвержденного проекта на проведение работ по добыче.
· Статья 70 законопроекта содержит измененные основания для прекращения контракта на недропользование. Согласно указанной статье будет только три основания для досрочного прекращения контракта.
1. Двух и более кратное нарушение обязательств, установленных контрактом, Рабочей программой или проектными документами.
2. Несоблюдение условий о приоритетном праве государства в случае отчуждения права недропользования или связанных с ним прав.
3. Истечение срока действия контракта (данный пункт проекта неверно включен разработчиком в пункт о досрочном прекращении контракта).
· Отдельно хотелось бы отметить, что по сравнению с Законом о недрах (ст. 45-2) новый закон дает право Компетентному органу расторгнуть контракт при любом нарушении контракта, рабочей программы или проектных документов. Действующий закон дает такое право лишь при существенном нарушении обязательств, предусмотренных только контрактом или программой работ. При этом он не имеет указаний на кратность нарушений и на то, какое нарушение признается существенным. Таким образом, новый проект содержит более жесткие условия для недропользователя. Любое нарушение им контракта, Рабочей программы, проектов работ может послужить основанием для Компетентного органа прекратить действие контракта в одностороннем порядке.
· Проектом также предусмотрены права недропользователя: (1) досрочно расторгнуть контракт в судебном порядке или (2) отказаться от исполнения контракта в одностороннем порядке. При этом реализовать такие права недропользователь может при наличии оснований, установленных контрактом. Очевидно, такие основания будут содержаться в модельном контракте либо должны будут указываться сторонами в самом контракте. Если же такие основания не будут предусмотрены контрактом, значит, недропользователь не сможет реализовать такие права.
· С другой стороны, остается открытым вопрос, сможет ли недропользователь использовать основания для досрочного прекращения контракта, предусмотренные Гражданским кодексом РК? Ведь контракт и новый проект закона о недрах не содержит (или не может содержать согласно законопроекту): (1) ссылок на основания, предусмотренные не только контрактом, но и гражданским законодательством; (2) проект закона сам по себе не содержит каких-либо обязательств Компетентного органа или иных государственных органов, имеющих отношение к реализации контракта. Соответственно, раз нет обязательств – значит и не может быть каких-либо нарушений таких обязательств другой стороной.
· Также из проекта закона неясно, может ли рассматриваться нарушение баланса экономических интересов основанием для недропользователя расторгнуть контракт в одностороннем порядке. Вправе ли будет недропользователь при расторжении контракта по своей инициативе требовать от Компетентного органа возмещения убытков, упущенной выгоды?
· Таким образом, проектом ограничены возможности недропользователя для одностороннего расторжения контракта или отказа от его исполнения, а также практическая реализация этих прав.
· В проект закона введена новая статья (ст. 71), предусматривающая право Компетентного органа возобновить действие расторгнутого контракта. Основаниями для этого могут быть: (1) недостоверность данных, на основе которых Компетентным органом было принято решение о прекращении контракта (включая отсутствие документов, подтверждающих исполнение контрактных обязательств, по уважительным причинам); (2) установление и подтверждение не зависящих от воли недропользователя причин, в результате которых произошло неисполнение или ненадлежащее исполнение контрактных обязательств. Проект устанавливает порядок и сроки реализации Компетентным органом права на возобновление прекращенного контракта.
Дополненные обязанности недропользователей
Права и обязанности недропользователя дополнены обязанностью недропользователя развивать и использовать высокие технологии, новые и перерабатывающие производства, трубопроводы, сооружать и использовать инфраструктурные объекты. При этом такие обязательства реализуются недропользователем в соответствии с положениями контракта на недропользование. Соответственно, если в контракте нет таких положений (как в контрактах, заключенных в 90-х годах), то нет и обязательств у недропользователя.
В проекте закона имеется статья об обязанностях недропользователя по консервации месторождений при приостановлении операций по недропользованию. При этом не устанавливается, в каких случаях и по чьей инициативе может быть произведено приостановление этих операций.
Распоряжение магистральным трубопроводом
В проект введена статья, регулирующая вопросы владения, пользования и распоряжения магистральным трубопроводом. При этом к стратегическим объектам отнесены трубопровод и связанные с ним права, а именно: (1) магистральный трубопровод; (2) доли участия (пакеты акций) лиц, которые могут прямо или косвенно определять или влиять на решения юридических лиц – собственников магистральных трубопроводов.
Такие стратегические объекты имеют социально-экономическое значение для государства, и сделки с ними могут оказать влияние на состояние национальной безопасности. В связи с этим любые сделки по обременению или отчуждению указанных объектов производятся с разрешения правительства. При этом государство имеет приоритетное право перед другой стороной сделки по отчуждению таких объектов.
Вопросы ликвидации месторождений
В новом законе имеется статья, более подробно описывающая положения о ликвидации и консервации месторождений. Проектом предусмотрены положения об обязательной разработке проекта консервации или ликвидации месторождения проектной организацией, имеющей соответствующую лицензию. Проект ликвидации должен быть: (1) согласован с пятью государственными органами (в области охраны окружающей среды, изучения и использования недр, промышленной безопасности, управления земельными ресурсами, с санитарно-эпидемиологической службой); (2) утвержден недропользователем.
Некоторые существовавшие в подзаконных актах положения о ликвидационном фонде также включены в проект закона, а именно: (1) использование банковского депозитного счета для целей формирования ликвидационного фонда, а также (2) использование средств фонда по разрешению Компетентного органа, согласованному с органом по изучению и использованию недр. Все иные положения о ликвидационном фонде (порядок, сроки, размер отчислений) должны быть предусмотрены контрактом.
Таким образом, законопроект о недрах содержит ряд существенных нововведений и изменений. При этом остаются открытыми многие вопросы будущего применения нового закона, а также других нормативных актов. Очевидно, что на практике будет много проблем, связанных с дальнейшей реализацией действующих лицензий и контрактов на недропользование, полученных и заключенных в период с 90-х годов прошлого века.
Список статей
Нефтяные хроники. Аппетиты растут Редакционный обзор
«КазМунайГаз»: Мы открыты для новых возможностей Каиргельды Кабылдин
ТЭК Казахстана 2008. Запасы, добыча, инвестиции Эльвира Джантуреева
Экспорт углеводородов. Все дело в трубе… Сергей Смирнов
Нефтегазовый сектор Казахстана. Растущий потенциал Специальный отчет FitchRatings
Горный обзор. Планов громадьё Редакционный обзор
Обзор нового законопроекта о недрах и недропользовании Сауле Ахметова
Банки Казахстана. Долговое похмелье Редакционный обзор
Электронное правительство. Куда заводят мечты Александр Васильев
Власть, нефть и собственность Данияр Ашимбаев