Власть, нефть и собственность
Данияр Ашимбаев, главный редактор Казахстанской биографической энциклопедии
Изучая новейшую историю Казахстана, нельзя не обратить внимания на определенный феномен: при обретении независимости и формировании государственности вопрос о границах, языке, международном признании, ядерном оружии и пр. не стал основным. Центром приложения всех усилий казахстанской элиты всегда был и остается вопрос собственности. Все остальное – информационные войны, политические баталии, выборы, отставки, коррупционные скандалы – суть производные от этого главного вопроса.
Помимо чисто «технического аспекта» – кому и что будет принадлежать, изначально немало сил было направлено на поиск маскировочных форм, т. е. оптимальных легальных схем разделения собственности на частную и государственную. И особенно – на нахождение так называемых пограничных состояний, при которых те или иные активы несут признаки и частной, и государственной собственности (в зависимости от того, что выгодно соответствующей элите).
История государственно-корпоративного сектора еще ждет своего летописца и комплексного изучения, однако основные тенденции можно обозначить уже сейчас. В конце 1990 года в Казахстане были упразднены ряд отраслевых министерств и созданы принципиально новые структуры (Министерство промышленности, обновленное Министерство транспорта, Антимонопольный комитет и Комитет по государственному имуществу), которые были призваны обеспечить обретение республиканской элитой контроля над тогда еще союзной собственностью. Причем нельзя не обратить внимания на интересные особенности упразднения отраслевых министерств. Вместо них были созданы государственно-акционерные концерны, объединившие ранее подчиненные министерствам предприятия. Немаловажная деталь: концерны были созданы не «сверху», а как бы «снизу», т. е. предприятия (государственные!) сами учредили указанные концерны, избрали их руководителей и передали им часть своих акций. Такое «взаимное акционирование» изначально поставило в привилегированное положение бывшее руководство министерств, ставшее менеджментом концернов. Эта реформа затронула преимущественно легкую промышленность и строительство.
В течение 1991–1992 годов к концернам добавился ряд государственных корпораций, созданных в основном на базе предприятий союзного значения – нефтяной, газовой, атомной, оборонной промышленности и электроэнергетики. Создавались они по тому же принципу, что и концерны, однако под более жестким контролем государства, которое после формального обретения независимости завершило создание управленческих звеньев во всех необходимых сферах – от обороны до защиты авторских прав.
В частности, в 1991 году была создана корпорация «Казахстаннефтегаз» (затем переименована в «Казахстанмунайгаз», а в феврале 1992 года – в Министерство энергетики и топливных ресурсов). С первых дней советской власти нефтегазовая промышленность находилась в прямом ведении центра, за исключением периода хрущевских реформ. Как известно, в 1957 году были созданы советы народного хозяйства (совнархозы) экономических административных районов (ЭАР), подотчетные Совминам союзных республик, которым были переданы все права по управлению предприятиями на территории ЭАР. В частности, руководство нефтяной промышленностью Западного Казахстана было в ведении Гурьевского (с 1962 года – Западно-Казахстанского) совнархоза, которым руководил известный нефтяник Сафи Утебаев. После упразднения совнархозов в 1965 году было создано Объединение нефтедобывающей промышленности КазССР, которому были подчинены «Эмбанефть», «Мангышлакнефть» и Управление магистральными нефтепроводами. Поскольку руководитель объединения (все тот же Утебаев) был введен в состав Совмина, то фактически он являлся министром, подчиняясь и республиканскому правительству, и профильному союзному министерству. Однако менее чем через пять лет центр восстановил свой прямой контроль над нефтянкой, а республика, сохранив «свой» менеджмент, указанного контроля лишилась (так же, как и над металлургической, угольной, горнодобывающей и химической промышленностью)…
Несмотря на вялотекущий процесс приватизации мелких и средних активов, правящая элита еще не была готова окончательно определиться с вопросом собственности в стратегических отраслях. И в 1993 году возник очередной гибрид – государственные холдинговые компании (включая вариации – национальные акционерные компании, государственные акционерные компании и холдинговые компании с участием государства). ГХК были, с одной стороны, самостоятельными хозяйствующими субъектами, а с другой – имели своеобразный статус квазиминистерств. В частности, в нефтегазовой промышленности были созданы ГХК «Мунайгаз» и «Казахгаз». Запутанность вопроса о собственности, невнятная ответственность и отсутствие у прежнего управленческого состава навыков в вопросах внешнеэкономической деятельности быстро продемонстрировали неэффективность этой модели управления. Кроме того, в этот период активно развился КРАМДС – многопрофильная корпорация, построенная по принципу южнокорейских чеболь, в которую было передано множество предприятий, совершенно разных по специализации (некоторое время в состав КРАМДСа входил даже Павлодарский НПЗ). Несмотря на то что КРАМДС был, по сути, государственной компанией, он быстро стал восприниматься как частный проект своего менеджмента.
Стремительное ухудшение экономических, а значит, и социальных показателей требовало более радикального решения вопроса о собственности. Следует помнить, что в те годы понятие «собственник» означало «рачительный хозяин», «инвестор» и, априори, «талантливый менеджер современного рыночного толка». В итоге совместными усилиями всех ветвей власти и группы способных специалистов по ВЭД система холдингов была разрушена и началась «приватизация по индивидуальным проектам». После ряда сложных маневров, весьма неоднозначных по политическим и юридическим признакам, были полностью приватизированы предприятия металлургической и угольной промышленности, а также электроэнергетики, на базе которых возник ряд корпораций, таких, как «Казцинк», «Казхром» и др. По ходу сменилась форма собственности и в ряде предприятий нефтегазового сектора («Актюбинскнефть», «Мангистаумунайгаз», «ШНОС», «Южнефтегаз»). Причем инвесторы и новые собственники, за редким исключением, были зарегистрированы в офшорных зонах, а менеджмент мало походил на иностранный…
Нельзя не отметить и такую форму фактической смены собственности, как «совместное предприятие». Особенность наличия государства в качестве акционера/партнера состояла и состоит в том, что, как правило, какой бы большой де-юре ни была его доля, она воспринимается всеми как миноритарная (причем в понятие «все» следует отнести и менеджмент, и органы государственного управления). Аналогично: «передача в доверительное управление» даже трети акций компании означала фактически окончательную и полную смену собственника.
В 1994 году было создано Министерство нефтяной и газовой промышленности, которое возглавил Равиль Чердабаев (с июня), а затем Нурлан Балгимбаев (с октября) – выходцы из крупных нефтяных трудовых династий Западного Казахстана, успевшие поработать в структурах американской нефтяной корпорации «Шеврон». Последняя, надо сказать, весьма креативно подошла к вхождению в нефтяной сектор Казахстана. Представители «Шеврона» начали переговоры с республиканским руководством за несколько лет до распада СССР, заблаговременно обеспечив себе стратегический союз. В первые годы независимости они запустили специальную программу обучения и стажировок для казахстанских нефтяников, заложив основы лояльного менеджмента и экономического лобби. Так что создание СП «Тенгизшевройл» в феврале 1993 года было только одним из этапов прихода этой корпорации на казахстанский рынок.
Стремительная приватизация в какой-то момент начала вызывать множество вопросов, а затем и недовольство в элитных кругах, поскольку все больше и больше активов уходило в руки «офшорных инвесторов» и иностранцев, сужая поле деятельности для чиновников и их молодого поколения (они же «национальный бизнес»). В итоге в 1996 году начался процесс создания национальных компаний на базе стратегических отраслей экономики, создаваемых по уже отработанной в ходе приватизации схеме очистки активов от кредиторской задолженности. Так возникли «Казатомпром», «Казахстан темир жолы», «Казахойл», «КазТрансОйл», «KEGOC». Национальную нефтегазовую компанию «Казахойл» возглавил Нурлан Балгимбаев, заместителем которого стал зять президента Тимур Кулибаев, чья команда быстро взяла под контроль финансовые потоки корпорации и систему управления нефтепроводами. Кроме того, Балгимбаеву удалось «отбить» от приватизации такие компании, как «Эмбамунайгаз» и «Узеньмунайгаз», взять под контроль казахстанские доли в КТК, ТШО и других совместных проектах. В конце того же, 1996 года, Балгимбаев возглавил правительство, но уже через несколько месяцев лишился персонального контроля над «нефтянкой» («Казахойл» возглавил молодой бизнесмен Нурлан Каппаров – креатура Кулибаева).
Следующие годы прошли в бесконечной череде конфликтов и реорганизаций, назначений и отставок, компроматных войн и информационного вакуума. В немалой степени новейшая история Казахстана основана на истории борьбы за нефть, поскольку именно добыча «черного золота», как главная отрасль национальной экономики, во многом определяет и внутреннюю, и внешнюю политику страны. Внутренняя тесно связана с борьбой за товарно-денежные потоки, кадровую и региональную политику, а внешняя – с тем обстоятельством, что в современном мире геополитическая принадлежность страны определяется направлением экспорта ее углеводородного сырья. По одной из трактовок, «демократическая нефть» идет в Европу и США, а «тоталитарно-террористическая» – в/через Россию, Китай и Иран. При этом руководство Казахстана, твердо придерживаясь абстрактной «многовекторной политики», пытается выстраивать свою «многотрубопроводность», сочетая взаимопротиворечащие декларации с конкретными интересами отдельных физических лиц, имеющих доступ в «Ак Орду». При этом определить приоритетность уже практически невозможно в из-за того, что CNPC – с одной стороны, «ЛУКОЙЛ» – с другой, «Agip» – с третьей, а «Chevron» – с четвертой плотно обосновались в нефтедобывающей сфере, имея не только активы, но и собственное лобби в высших эшелонах власти, причем не только экономическое, но и политическое.
Внутриполитическая стабильность в определенной сфере поддерживается тем обстоятельством, что огромная империя «КазМунайГаза» и его «дочек», «внучек» и «племянниц» географически охватывает всю страну, а ее бюджетные отчисления позволяют государству активно финансировать множество проектов и постоянно наращивать социальные выплаты. Положение «нефтяной державы» обеспечивало постоянный рост кредитных рейтингов, что предопределило бурный рост финансово-банковского и строительного секторов (до начала кризиса). При этом кадровая политика охватила столь широкий слой аффилиированных лиц «государственных и общественных деятелей» из всех регионов страны, что положение КМГ можно назвать незыблемым независимо от любых политических катаклизмов…
Следует обратить внимание на то обстоятельство, что длительное нахождение Тимура Кулибаева фактически во главе национального нефтяного сектора закрепило в общественном сознании стереотип, что КМГ является уже не совсем государственной компанией, а его личной вотчиной (что де-факто не совсем далеко от истины). Аналогичные стереотипы восприятия распространились и на другие национальные компании, которые связывались либо с тем же Кулибаевым, либо с собственным менеджментом. Вместе с тем развитие самих национальных компаний, активное инкорпорирование ими в свои ряды представителей центральной и региональной элиты, продвижение собственного менеджмента на государственную службу, обмен кадрами и активами с частными корпорациями, фактическая бесконтрольность со стороны государства привели к началу следующего этапа развития «государственной собственности».
В 2006–2008 годах возникла новая система управления активами.
Во-первых, были созданы государственные холдинги «Самрук», «Казына», «Самгау» (затем разделенный на «Арна Медиа», «Парасат», «Зерде»), «КазАгро», социально-предпринимательские корпорации, холдинговые компании в медицине и образовании, «Казахстанский центр государственно-частного партнерства», в которых оказались объединены все стратегические предприятия страны, институты развития и фактически все государственные активы и инвестиционные капиталы Казахстана.
Во-вторых, на высшие руководящие посты пришли представители государственно-корпоративной элиты и «социально близкие» им лица. В частности, «выходцы» из Народного банка Карим Масимов и Анвар Сайденов стали, соответственно, премьером и председателем Нацбанка. «Выходец» из БТА Арман Дунаев возглавил АФН, а затем фонд «Казына». Бывший топ-менеджер «Казкоммерцбанка» Сауат Мынбаев стал президентом «Самрука», а затем министром энергетики и минеральных ресурсов. Создатель «Казыны» Кайрат Келимбетов стал главой Администрации президента. Его предшественник Адильбек Джаксыбеков, владелец корпорации «Цесна», стал первым зампредом президентской партии «Нур Отан». Управляющий делами президента Булат Утемуратов и внештатный советник президента Тимур Кулибаев, не занимаясь формальным управлением государственными корпорациями, внесены в список журнала «Forbes» и входят в «десятку» наиболее влиятельных людей в стране.
В-третьих, административные реформы, проведенные нынешним правительством, фактически подорвали политическую мощь и административный ресурс исполнительной власти, в частности в вопросах контроля над работой государственных холдингов и СПК. С учетом однопартийности парламента и «высокого уровня» развития институтов гражданского общества можно констатировать, что формальный политический ресурс Астаны сейчас определяется личными возможностями главы государства и остатками ресурсов силовых структур. Даже ведущие государственные печатные и электронные СМИ – основной элемент пропаганды – с этого года перешли в ведение государственно-корпоративной системы.
В-четвертых, оказавшись в привилегированном положении внутри государства и закрепившись на всех уровнях управлениях (или заменив их), государственные корпорации оказались в положении, когда отсутствие четкого политического руководства и контроля вообще превратило их собственные интересы в эрзац государственной экономической политики.
Смена собственности в частных нефтяных компаниях (к примеру, покупка «Мангистаумунайгаза»), перераспределение ресурсов в электроэнергетике и угольной промышленности (уход с рынка «AccessIndustries» и частичная продажа активов AES), постоянная «смена приоритетов» в ходе переговоров с иностранными инвесторами («разборки» из-за Кашагана), стычки вокруг нового Налогового кодекса, информационные войны и кадровая «чехарда» в КМГ – все это, по большому счету, не колебания в государственной политике, а «издержки роста» новой управленческой системы страны. Системы, которая методом проб и ошибок определяет, закрепляет и постоянно пытается увеличить свою «экологическую нишу», не имея ни идеологии, ни лидеров, ни ответственности перед государством и обществом, заменяя все это совокупностью «корпоративных интересов» и «коллективной безответственностью».
В итоге правящая элита оказалась консолидирована. Но не во имя абстрактного «политического курса», а вокруг управления государственными активами и их финансово-товарными потоками, распределения государственных заказов, бюджетных средств, сохранения статус-кво и против всех тех, кто этим интересам может угрожать. Грань между частной и государственной собственностью была практически стерта, поскольку отделить сферу деятельности чиновника от его личной собственности и политических взглядов стало практически невозможно. В этих условиях на рынке все меньше перспектив у действительно частных компаний, в том числе и принадлежащих иностранным инвесторам. Впрочем, одно исключение осталось – наличие за спиной компании, которую считают мишенью геополитических интересов других государств, а таковых у нас немало, в первую очередь в нефтяном секторе. Иными словами, стабильность контрактов по-прежнему, как и столетие назад, обеспечивается не формальными договоренностями хозяйствующих субъектов, а министерствами обороны…
Список статей
Нефтяные хроники. Аппетиты растут Редакционный обзор
«КазМунайГаз»: Мы открыты для новых возможностей Каиргельды Кабылдин
ТЭК Казахстана 2008. Запасы, добыча, инвестиции Эльвира Джантуреева
Экспорт углеводородов. Все дело в трубе… Сергей Смирнов
Нефтегазовый сектор Казахстана. Растущий потенциал Специальный отчет FitchRatings
Горный обзор. Планов громадьё Редакционный обзор
Обзор нового законопроекта о недрах и недропользовании Сауле Ахметова
Банки Казахстана. Долговое похмелье Редакционный обзор
Электронное правительство. Куда заводят мечты Александр Васильев
Власть, нефть и собственность Данияр Ашимбаев