Редакционный обзор
В конце июня в Алматы прошел второй Центрально-Азиатский конгресс горнорудной промышленности Central Asia Mining Congress-2009. Организатором форума выступила сингапурская фирма Terrapinn, а генеральным спонсором – EurasianNaturalResourcesCorporation. Нынешняя конференция, в отличие от прошлогодней, была организована в нелегкое для ГМК время, и тем не менее состав ее участников не утратил своей статусности. Крупнейшая на сегодняшний день диалоговая площадка горняков Центральной Азии собрала представителей госструктур, горнодобывающих и геологоразведочных компаний, глобальных инвесторов и финансистов.
Конгресс начался с первой международной презентации «Национальной горнорудной компании Таукен-Самрук» – нового ключевого игрока казахстанского ГМК. В отличие от нефтяной отрасли, где интересы государства изначально активно представляет национальная компания «КазМунайГаз», горнорудная отрасль до недавнего времени развивалась лишь благодаря усилиям частного капитала. Так, только с 2000-го по 2007 годы в недропользование твердых и общераспространенных полезных ископаемых бизнес инвестировал порядка $17 млрд. За это время в республике сформировались крупные, экспортно ориентированные горно-металлургические корпорации, которые сегодня занимают лидирующие позиции не только в региональном, но и в глобальном масштабе.
Однако влияние мирового финансового кризиса привело к падению спроса на черные и цветные металлы и, как результат,– их перепроизводству и резкому падению цен в 2008 году. В этих условиях руководство Казахстана приняло решение о создании в январе 2009 года национального оператора по добыче и переработке рудных и нерудных твердых полезных ископаемых (ТПИ) – АО «Национальная горнорудная компания Таукен-Самрук».
Мурат Муртазаев, председатель правления «Таукен-Самрук», в своем выступлении на форуме сообщил, что компания будет осуществлять активную деятельность в области разведки, разработки, добычи, переработки и реализации ТПИ, а также воспроизводства минерально-сырьевой базы. При этом «Таукен-Самрук» нацелен как на реализацию конкретных проектов, так и на управление государственными долями участия в компаниях, действующих в отечественном ГМК. В частности, «Таукен-Самруку» будут переданы государственные пакеты акций таких компаний, как ENRC, «Казахмыс», «Майкаин-золото», «Алаш» и другие.
В соответствии со статьей 71 Закона «О недропользовании» Национальная горнорудная компания получает приоритетное право приобретения отчуждаемого права недропользования и доли участия в юридических лицах, обладающих правом недропользования в Казахстане.
Далее г-н Муртазаев напомнил, что до создания «Таукен-Самрук» правом прямых переговоров с Компетентным органом о приобретении прав недропользования были наделены социально-предпринимательские корпорации (СПК), и часть из них уже начали разработку ряда месторождений ТПИ. Теперь эти проекты будут переданы под руководство «Таукен-Самрук».
«В настоящее время инициируется ряд изменений и дополнений в акты президента и правительства РК с разграничением функций между «Таукен-Самрук» и СПК. Предполагается, что СПК будут концентрироваться на разработке общераспространенных полезных ископаемых, тогда как национальная компания будет оперировать сектором ТПИ, а также переработкой техногенных минеральных образований».
Понятно, что, создавая национального оператора в ГМК, государство прежде всего хочет консолидировать в одних руках активы минерально-сырьевого комплекса и усилить свое влияние в этой стратегической для Казахстана отрасли. Новоиспеченная компания также не скрывает своей заинтересованности в создании совместных предприятий со стратегическими инвесторами для реализации крупных инвестиционных проектов. Как отметил г-н Муртазаев, уже инициировано проведение прямых переговоров по таким проектам, как добыча и переработка железных руд на Южно-Ломоносовском месторождении и освоение Черниговского месторождения бурового угля методом подземной газификации в Костанайской области, а также медного месторождения Жетымшокы в Карагандинской области. По словам главы «Таукен-Самрук», в настоящий момент уже заключены меморандумы о сотрудничестве с такими международными компаниями и финансовыми институтами, как «Ренессанс Капитал», национальной компанией минеральных ресурсов Южной Кореи и др.
Кроме того, на «Таукен-Самрук» возложена еще одна, своего рода антикризисная функция. Компания изучает возможность приобретения долей участия в горнодобывающих предприятиях, испытывающих сегодня финансовые трудности, включая проблемы с пополнением оборотных средств, завершением ранее начатых инвестиционных программ или запуском производства, погашением задолженности по займам и т. д.
«Сейчас в Казахстане есть ряд горнорудных проектов с долей готовности в 50 и более процентов. И через Банк развития Казахстана, который также находится в составе фонда «Самрук-Казына», мы могли бы поддержать их дальнейшее развитие»,– резюмировал г-н Муртазаев.
Сырьевая конституция Казахстана
Наша страна, далеко обогнавшая своих соседей по региону с точки зрения развития законодательной базы недропользования, продолжает ее реформирование. Председатель Комитета геологии и минеральных ресурсов Министерства энергетики и минеральных ресурсов РК Булат Ужкенов представил участникам конгресса проект нового закона «О недрах и недропользовании», который должен заменить как действующий одноименный закон, так и закон «О нефти».
По словам г-на Ужкенова, столь важный законопроект, инициированный еще в прошлом году, вызвал немало дебатов. Он неоднократно обсуждался с участниками рынка, юридическими и консалтинговыми компаниями. Его представляли в парламенте, правительстве, на отраслевых конференциях. На данный момент закон уже рассмотрен Мажилисом, в ноябре поступит в Сенат, а уже в декабре будет направлен на подписание президенту.
Как отметил г-н Ужкенов, основной целью нового закона является упрощение процедуры государственного регулирования в сфере недропользования на основе максимального учета интересов государства и недропользователей, а также создание прозрачных схем взаимоотношения между ними. Он должен обеспечить соблюдение принципа прямого действия с минимизацией количества бланкетных (отсылочных) норм. Так, например, сейчас, из 55 статей действующего закона «О нефти» 42 содержат бланкетные нормы.
Среди основных новшеств законопроекта – упразднение контрактов на совмещенную разведку и добычу полезных ископаемых, а также отмена деления контрактов на недропользование на СРП, концессионные, сервисные и смешанные. Вместо этого вводится новая классификация – по признаку операций, на проведение которых предоставляется контракт. А именно – контракт на разведку, контракт на добычу и контракт на строительство или эксплуатацию подземных сооружений, не связанных с разведкой или добычей.
При этом в законопроекте четко урегулирован вопрос перехода от этапа разведки к добыче. Недропользователь, который обнаружил и оценил месторождение на основе контракта на разведку, будет иметь исключительное право на заключение контракта на добычу без проведения конкурса. Вместе с тем срок действия контрактов на разведку ограничен шестью годами, без возможности продления. Дополнительное время предоставляется только в случае успешного обнаружения месторождения для оценки его запасов. По мнению г-на Ужкенова, это позволит ускорить проведение поисковых и оценочных работ и ввод объекта в разработку.
Для упрощения процедуры предоставления права недропользования перечень критериев, определяющих выбор победителя, сокращен до трех позиций. Это – заявленный подписной бонус, размер отчислений в местный бюджет на социально-экономическое развитие региона и инфраструктуры, а также объем казахстанского содержания. Вводится и изменение по выплате подписного бонуса. Если раньше она осуществлялась только после заключения контракта, то теперь компания, выигравшая тендер, сразу платит 50% и еще 50% после подписания контракта. Общий срок, предоставляемый для заключения контракта, будет ограничен 18 месяцами с даты объявления итогов конкурса для контрактов на разведку и 24 месяцами – на добычу. По мнению инициаторов законопроекта, это вполне достаточное время, чтобы разработать и утвердить контракт на основе проектных решений.
Кстати, согласно новому закону основанием для проведения операций на недропользование будут являться именно проектные документы и неукоснительное соблюдение принятых в них решений. При этом с целью минимизации различных разрешительных документов годовые рабочие программы будут упразднены, поскольку они полностью дублируют проектные решения, на основе которых заключен контракт. «Смысл этого закона – поставить проектные решения во главу угла. Если недропользователь их выполняет, то честь ему и хвала, никаких претензий к нему не будет»,– прокомментировал новшество г-н Ужкенов.
Последний момент, на котором остановился глава геологического ведомства, касается вопроса обеспечения экономической безопасности государства. Законопроект устанавливает детальную процедуру реализации приоритетного права государства по приобретению права недропользования, его части, долей участия, пакетов акций. При этом решения будут приниматься на основе предложений специального консультативно-совещательного органа – межведомственной комиссии по вопросам осуществления приоритетного права государства.
По словам г-на Ужкенова, это также позволит противодействовать коррупции, поскольку «решения по специфическим вопросам в сфере недропользования будут приниматься не только на основе единоличного мнения государственного органа, а строиться на предложениях, формируемых коллегиально».
Отметим, что последний постулат далеко не бесспорен. Так, не совсем ясно как будет распределяться ответственность за такие «коллегиальные решения», если вдруг окажется, что они были приняты ошибочно.
Кыргызстан меняет правила игры
Радикальные изменения в законодательной базе, регулирующей недропользование, запланировал и наш ближайший сосед. По словам Капара Курманалиева, председателя государственного агентства по геологии и минеральным ресурсам Кыргызстана, в этой стране еще в советское время были подготовлены к разработке 14 крупных месторождений. Однако, за исключением активно работающего «Кумтора», все остальные проекты инвесторами практически не развиваются.
Вместе с тем двухлетние переговоры с CenterraGold (основным акционером компании Kumtor Gold) об увеличении доли государства в этом крупнейшем золотодобывающем проекте дали правительству «достаточно опыта, чтобы выйти на глубокие и ускоренные реформы». Согласно указу президента КР от 12 июня в течение 6 месяцев будут полностью переработаны законодательства о недрах, об охране недр, о концессии, о горной концессии и СРП, а также внесены соответствующие изменения в Налоговый кодекс. При этом, как отметил г-н Курманалиев, в новом законодательстве будут учтены экономические, правовые и организационные принципы, достигнутые в соглашении по «Кумтору». Примечательно, что реформы в горнодобывающем секторе находятся под непосредственным контролем президента Кыргызстана, для того чтобы новые законы принималось во внеочередном порядке.
Основной концепцией данного нововведений является переход на экономические методы регулирования отрасли. Так, введено три основных понятия: роялти за извлеченные полезные ископаемые; бонусы, которые платятся за право пользования недрами при его предоставлении; платежи за удержание лицензий.
«Платежи будут работать по отдельным полезным ископаемым с ростом в геометрической прогрессии от первого до пятого года, в дальнейшем с повышением по 20%. Первый и второй год они будут составлять достаточно символические цифры, на третий и четвертый – они будут увеличиваться значимо, а на пятый год – это будут уже достаточно серьезные суммы. Для лицензий на разработку месторождений полезных ископаемых они будут составлять около 25% от проектного роялти».
По словам представителя Кыргызстана, платежи по удержанию лицензий рассчитаны таким образом, чтобы они не превышали 1% от общих инвестиционных вложений, необходимых для изучения недр или для подготовки месторождения к запуску. Однако для компаний, «которые не разбираются в горном деле, но удерживают лицензии, не имея соответствующего опыта и средств для освоения месторождений», эти платежи будут неподъемны. И их невыплата будет основанием для рассмотрения в судебном порядке вопроса изъятия этой лицензии. «Таким образом, законодательство полностью нацелено на компетентных инвесторов, разбирающихся в горном деле, которые смогут брать месторождения и запускать их в эксплуатацию».
Взамен Кыргызстан обещает инвесторам, вкладывающим средства в его горнодобывающий сектор, защиту инвестиций как права частной собственности. Кроме того, будут сняты все административные ограничения, за исключением вопросов охраны недр, охраны труда, технической и промышленной безопасности и экологии. Предоставляются безусловное и исключительное право трансформации лицензий и права пользования по концессии СРП от поисков до разработки месторождений полезных ископаемых. Кроме того, дается право самостоятельного выбора недропользователем порядка пользования недрами, будь то лицензия, концессия либо СРП.
«Никакой чиновник не будет приходить и дергать за рукава. Принцип «или работай – или уходи» будет исключен. Вместо него будет введен другой: «или плати – или уходи», – так прокомментировал новшества г-н Курманалиев. При этом он отметил, что лицензия и право пользования недрами по концессионным основаниям будут свободны в обращении. Однако при передаче прав третьему лицу, новый владелец должен будет снова заплатить бонусы. «Мы думаем, что хоть десять раз на дню передавайте друг другу лицензии. Самое главное – бонус будет идти в бюджет государства».
Отвечая на вопрос о стабильности, г-н Курманалиев подчеркнул, что она будет регулироваться самим договором: «На момент составления договора действует законодательство Кыргызской Республики. Но после его подписания регулирование взаимоотношений государства и инвестора осуществляется только договором. При этом предусматривается право международной подсудности. Все законодательство, кроме касающегося экологии, промышленной безопасности, охраны недр и охраны труда, будет стабилизировано на момент выдачи лицензии либо заключения договора о концессии».
Столь активное нормотворчество кыргызского руководства в горнорудной сфере вполне объяснимо. Премьер-министр этой страны уже заявлял, что если текущие владельцы лицензий на разработку основных 14 горнорудных месторождений не активизируют свою работу в течение ближайших месяцев, то уже до конца года их лицензии будут отозваны в безусловном порядке и выставлены на конкурс или аукционы. Что касается общей оценки всех известных горнорудных активов республики, то, по данным местной геологической службы, на их разработку и эксплуатационные затраты понадобится в общей сложности $240–260 млрд. Понятно, что без зарубежных инвестиций здесь просто не обойтись.
Вслед за Казахстаном и Кыргызстаном о последних изменениях в своем инвестиционном климате и потенциальных возможностях для инвесторов на конгрессе докладывали представители Узбекистана, Туркменистана и Монголии. Понятно, что все они декларировали свою открытость и привлекательность для капиталовложений. Вместе с тем, судя по высказываниям зарубежных инвесторов, многие аспекты ведения бизнеса в Центральной Азии по-прежнему вызывают у них большие вопросы.
Так, например, известие о создании национальной горнорудной компании в Казахстане особого оптимизма у них не вызвало. Дело в том, что, по мнению экспертов, участие в СП с государственными компаниями несет гораздо больше рисков с точки зрения коррупции. Как считает Алишер Али Джуманов, управляющий партнер Eurasia Capital Management, вход в такой проект в качестве миноритария дает гораздо меньше возможностей для контроля превышения расходной части. Поэтому зарубежные игроки предпочитают приобретать контрольные пакеты в частных компаниях либо миноритарные доли в компаниях, чьи акции котируются на международных биржах. Еще один аспект, который отмечали в этой связи участники конгресса, состоит в том, что в государственных компаниях решения зачастую принимаются исходя из политических причин и далеко не всегда ориентированы на экономический результат.
Говоря о критериях выбора той или иной страны для инвестирования, на второе место после доходности инвесторы ставят политическую стабильность. «Наша компания сотрудничает с Кыргызстаном уже 17 лет, я работаю здесь уже 12 лет и видел десять премьер-министров и десять кабинетов. Последние переговоры по «Кумтору» длились 2 года, и одной из причин такой задержки было то, что за это время сменилось четыре премьера и один парламент. Поэтому оценка политической стабильности страны, наряду с четким законодательством об инвестициях, – это основные факторы, которые нужно рассматривать, приходя в этот регион»,– прокомментировал сложившуюся ситуацию президент Kumtor Gold Company Андрей Сазанов.
В свою очередь, г-н Джуманов, имеющий опыт работы в Узбекистане, обратил внимание на то, что благодаря закрытости своей экономики эта страна практически не заметила кризиса. При этом он посоветовал серьезно подумать, прежде чем инвестировать в узбекский горнорудный сектор, хотя там и имеются очень привлекательные активы. «Среда очень проблематична, плохой имидж у правительства, которое нарушает права акционеров. Нужно искать проекты, которые не являются политически приоритетными: это лизинг, страхование, потребительский сектор».
В этой связи неудивительно, что инвесторы по-прежнему называют Казахстан наиболее безопасной для капиталовложений страной в Центральной Азии. Вместе с тем последние события вокруг «Казатомпрома», когда под сомнение была поставлена правомочность сделки с иностранной компанией, которую утвердило само правительство, не могла не вызвать серьезный резонанс. Как отметил один из участников конференции, «какой смысл вкладывать в Казахстан, если даже через пять лет к вам может кто-то прийти и сказать, что ваше право собственности не работает».
Помнится, в прошлом году зарубежные гости подобными вопросами в отношении нашей страны не задавались. Как говорится, есть повод задуматься.