Государство и бизнес должны работать в партнерстве
Жомарт Абиесов, Председатель Правления АО «Казахстанский центр государственно-частного партнерства»
Несмотря на то что истории государственно-частного партнерства в Казахстане более 7 лет, на практике свое развитие оно получило совсем недавно. Основной причиной «пробуксовки» проектов ГЧП было несовершенство законодательной базы, регулирующей отношения в этой сфере. Однако с подписанием 4 июля 2013 года Президентом поправок в Закон РК «О внесении изменений и дополнений в законодательные акты по вопросам ГЧП» партнерство государства и бизнеса получило новый импульс.
Наша страна обладает высоким потенциалом развития государственно-частного партнерства. Как прогнозируют эксперты Казахстанского центра ГЧП, к 2023 году объем проектов ГЧП может достичь 10–15% от общей потребности республики в финансировании объектов инфраструктуры. При этом по оценкам международных финансовых институтов, Казахстану до 2040 года понадобится на эти цели порядка 38 трлн тенге. То есть можно предположить, что 4–6 трлн тенге от этой суммы, или 130 млрд тенге ежегодно, придется на долю ГЧП.
Очевидно, что при политике полного финансирования инфраструктуры из госбюджета, произойдет его колоссальная перегрузка. А потому мы для решения этой проблемы предлагаем привлекать инвесторов через внедрение механизма ГЧП. Важно отметить, что при качественном отборе проектов ГЧП и их эффективном структурировании обязательства государства могут составить около 50% от суммы проектов, то есть около 2–3 трлн тенге. Это составит менее 5% от прогнозируемого объема ВВП Казахстана. Такой уровень принятых государством обязательств является достаточно безопасным для экономики страны и не приведет к стремительному росту госдолга.
В настоящее время 24 потенциальных проекта ГЧП формируют портфель на сумму более 227 млрд тенге. В их структуре транспортная отрасль занимает 25%, здравоохранение – 25%, образование – 13%, развитие городской инфраструктуры (строительство общественных автопаркингов) – 33%, пенитенциарная система – 4%. По нашим оценкам, наиболее перспективными отраслями для применения ГЧП на региональном уровне сегодня являются здравоохранение, ЖКХ (в части водных ресурсов и переработки ТБО), городская инфраструктура, пенитенциарная система, а также транспорт и энергетика.
Однако, несмотря на высокий потенциал, переход ГЧП в практическую плоскость остается на низком уровне. Прежде всего отсутствует общая политика приоритизации отраслей и проектов как на республиканском, так и на региональном уровне. Кроме того, в Казахстане еще не сложилась практика планирования проектов ГЧП с учетом ограничения их концессионными лимитами на местном уровне.
Нашим центром в целом выявлены имеющиеся барьеры на пути развития механизма ГЧП и разработаны приемлемые решения по их преодолению.
Первое, что действительно тормозит бум проектов ГЧП, это низкая степень их генерации. Согласно законодательству Казахстана инициаторами проектов ГЧП могут выступать исключительно областные акиматы, министерства и агентства. Поэтому разработка таких проектов даже на уровне идеи напрямую зависит от активности обозначенных государственных органов.
Еще один негативный фактор – низкая заинтересованность в ГЧП на уровне местных исполнительных органов, поскольку такие проекты создают для них долгосрочные обязательства по выплатам, с одной стороны, и не приносят краткосрочных «политических дивидендов» – с другой.
В то же время, в Казахстане сегодня отсутствует специализированная организация, в зону прямой ответственности которой будет входить практическое развитие ГЧП и наращивание портфеля реализуемых проектов. Так, например, Казахстанский центр ГЧП в рамках своей компетенции осуществляет только экспертизу, выступая неким «фильтром» для проектов ГЧП, но не «двигателем» для их продвижения.
В качестве решения данной проблемы в мае этого года на VI Международном инвестиционном форуме «Astana Invest 2013» мы заявили о необходимости создания Единого центра по подготовке и сопровождению всех проектов ГЧП, который должен работать по принципу «одного окна». Сейчас идет работа по созданию такой структуры. В число ее задач войдет проработка проектов ГЧП, взаимодействие с финансовыми институтами, поиск финансирования, привлечение инвесторов, маркетинг реальной потребности Казахстана в проектах ГЧП и т.д.
Другой существенной проблемой стало низкое качество тех проектов, которые все же генерируются государственными органами. Чтобы не быть голословным, скажу, что из всех концессионных предложений, которые мы получили на экспертизу с 2008-го по 2012 год, 40% были отправлены на доработку либо получили отрицательное заключение.Причина этого проста и кроется в низкой квалификации разработчиков, специализирующихся на проектах ГЧП. Кроме того, учитывая потенциал сектора, доля квалифицированных кадров от общего числа сотрудников госорганов, занятых в реализации инфраструктурных проектов, должна составить как минимум 15%.
Казахстанский центр ГЧП, со своей стороны, готов взять на себя решение этой задачи, поскольку мы понимаем, что специалисты нашего центра обладают достаточным профессионализмом и опытом, который настало время передавать.
Исходя из практики нашей работы с регионами, мы хотели бы отметить несколько наиболее активных из них. Так, в 2013 году в Мангистауской и Южно-Казахстанской областях были открыты региональные центры ГЧП, которые полностью укомплектованы кадрами, технически подготовлены и обладают высоким потенциалом для содействия акиматам в развитии ГЧП.
В целом региональные центры ГЧП сегодня осуществляют свою деятельность в семи областях Казахстана. Мы понимаем, что институциональное становление региональных центров является очень важным этапом развития всей системы, поэтому Казахстанский центр ГЧП оказывает им полную консалтинговую поддержку по вопросам создания, корпоративного построения и дальнейшего развития.
Для реализации потенциала ГЧП в регионах также необходимо на практике внедрить принцип «одного окна», о котором я уже говорил. Казахстанский центр ГЧП и региональные центры сформируют сетевую структуру, которая сможет не только оказывать квалифицированную консалтинговую поддержку по вопросам разработки проектов ГЧП, но и станет «think tank» для анализа реальных потребностей и возможностей решения инфраструктурных задач на региональном и республиканском уровне.
Очевидно и то, что настало время закрепления прямой ответственности государственных органов за реализацию проектов ГЧП. Такой показатель, как «Количество проектов ГЧП», должен стать неотъемлемым KPI для региональных руководителей. В свою очередь это позволит определить зону ответственности акимов за исполнение ими поручений Главы государства, касающихся внедрения новых механизмов привлечения финансирования в инфраструктурные проекты.
Открытым остается и вопрос получения «длинных» и «дешевых» денег для проектов ГЧП. Вообще проблема ограниченности рынка финансовых ресурсов остается острой не только для этой сферы. Для решения этой непростой задачи мы изучили успешный опыт наших партнеров из Южной Кореи и в настоящее время разрабатываем концепцию системы гарантирования и кредитования проектов ГЧП. В случае дефолта концессионера либо проекта она будет служить гарантом для инвесторов/кредиторов, а это существенно повышает вероятность успешного финансового закрытия.
Однако нам следует понимать, что законодательные инициативы, которые сейчас принимаются, приведут к росту портфеля проектов ГЧП, а следовательно, возникнет необходимость проведения унификации законодательства для инфраструктурных проектов. Нужно будет разработать единый рамочный закон по мерам государственной поддержки и механизмам возмещения затрат. К примеру, перед нами появится реальная потребность в разработке единого механизма по выделению земли и подведению инфраструктуры для всех проектов вне зависимости от применяемого законодательства. Этот вопрос уже сегодня весьма актуален: его задают практически во всех областях, где мы проводим региональные совещания. Поэтому задуматься о стандартизации подходов в реализации инфраструктурных проектов необходимо уже сейчас.
Важным шагом в дальнейшем развитии ГЧП является реализация пилотных проектов. Они дадут возможность «прощупать» твердость почвы, на которой мы взращиваем ГЧП, позволят оценить потребности инвесторов и не допустить резкого роста концессионных обязательств.
Кстати, говоря об инвесторах, мы не забываем, что, входя в проекты ГЧП, они в первую очередь делают бизнес, а не занимаются глобальной благотворительностью. Поэтому, если мы хотим на практике, а не на словах привлечь инвестиции в инфраструктурные проекты, нам следует помнить не только об интересах государства, но и о тех, кто готов вкладывать свои ресурсы в развитие нашей экономики.
В конечном счете государство и бизнес будут строить объекты здравоохранения, образования и городской инфраструктуры, энергетики и транспорта на принципах равного партнерства. Эта позиция четко обозначена в Стратегии «Казахстан-2050», где одним из подходов нового экономического курса является создание благоприятного инвестиционного климата для наращивания экономического потенциала на основе прибыльности и возврата инвестиций.
Работая над созданием благоприятного климата для развития ГЧП, мы провели более ста встреч с различными иностранными компаниями, заинтересованными в казахстанском рынке. В результате этой подготовительной деятельности с инвесторами мы определили главные условия, на которых им будет интересен отечественный рынок ГЧП: проекты должны быть рентабельными, законодательство – ясным, а инвестиции – защищены государством. Вот три кита успешной работы с инвесторами.
Чтобы выстроить равный партнерский диалог с инвесторами, мы провели большую работу по изменению законодательства и институциональному укреплению ГЧП. В результате уже сформировано новое законодательное поле, которое позволит внедрить более 20 форм новых контрактов.
Многое сделано и по вопросам тарифного регулирования. Мы понимаем, что из-за непредсказуемости тарифной политики инвесторы с опаской относятся к проектам в сфере естественных монополий. Для снижения такого риска, согласно новому закону, Агентство по регулированию естественных монополий будет вовлечено в процесс согласования тарифов уже на стадии рассмотрения и согласования концессионных предложений, а порядок изменения тарифа в долгосрочном периоде будет заложен непосредственно в договоре.
Второе, что нужно инвесторам, – это безопасность инвестиций. Понятно, что ни один инвестор не станет инвестировать в той стране, где есть неуправляемые и непредсказуемые риски для вложений. А проекты ГЧП – это контракты с перспективой реализации в течение 20–30 лет. И мы просто обязаны сегодня доказать потенциальным инвесторам, что такие проекты имеют реальную защиту. Правительство готово дать инвесторам ряд дополнительных гарантий. Например, найдет свое применение новый инструмент «плата за доступность», который будет применяться для «коммерчески слабых»проектов, где потребительская способность недостаточна для обеспечения экономической привлекательности. К таким проектам могут быть отнесены объекты социальной сферы, а также автодороги с низкой интенсивностью движения.
Хотелось бы отметить, что уже есть ряд проектов, которые сегодня проходят стадию глубокой проработки и должны стать флагманами ГЧП Казахстана. Один из них – строительство и эксплуатация Большой Алматинской кольцевой автодороги (БАКАД). Целью данного проекта является обеспечение разгрузки городского дорожного полотна от грузовых перевозок путем создания объездной платной автодороги протяженностью 69,8 км. Инициатором проекта БАКАД выступает Министерство транспорта и коммуникаций, а консультационное сопровождение оказывают Европейский банк реконструкции и развития, а также Международная финансовая корпорация. В настоящее время проект прошел первую стадию экспертизы в Казахстанском центре ГЧП, и сейчас интенсивно ведется разработка его ТЭО. Мы расцениваем данный проект как первую ласточку в рамках нового законодательства и считаем, что его грамотное структурирование и успешная реализация заложат фундамент для обеспечения привлекательности сектора ГЧП для бизнеса.
В целом механизм ГЧП является важной составляющей общей политики государства по развитию инфраструктуры. Международная практика доказала его состоятельность: сегодня он применяется в 120 странах мира. По оценкам Европейской экономической комиссии ООН, 80% всех проектов ГЧП в мире являются успешными, внося существенный вклад в развитие экономики.
Мы уверены, что сегодня в Казахстане созданы все необходимые условия для развития ГЧП. Президент и Правительство республики рассматривают партнерство государства и бизнеса как отличную альтернативу госзакупкам и прямым бюджетным инвестициям. Вопросы развития ГЧП неоднократно поднимались в Посланиях Президента народу Казахстана, обсуждались на специально созданном Координационном совете по вопросам ГЧП при Правительстве, который возглавляет Премьер-министр.
Сегодня мы можем с уверенностью утверждать, что в республике создан бизнес-климат для фундаментального развития механизма ГЧП и пришло время перейти к фазе его практической реализации. Это позволит сфере ГЧП стать одной из важных точек экономического роста Казахстана.