Путеводитель по административной реформе
Данияр Ашимбаев, политолог
В одном из словарей дается такое толкование понятия «административная реформа»: «Объединенная единой концепцией продуманная система мер модернизации различных институтов исполнительной власти». Однако при изучении реформирования государственной службы в Казахстане за годы его независимости видно, что данная формулировка не имеет никакого отношения к реальности, особенно в части терминов «единая концепция» и «продуманная система мер».
При этом речь идет не обо всем комплексе административной реформы (реформ), а о его конкретной организационно-структурной составляющей. Даже если не рассматривать первые годы независимости, когда шло формирование объективно необходимых для обеспечения государственности властных институтов, вполне можно сказать, что процесс поиска оптимальной модели управления является в Казахстане перманентным. И на этот процесс может влиять все что угодно: погода, текущие властные расклады, любовь конкретного руководителя к конкретному ведомству, необходимость трудоустройства кого-либо, нездоровая склонность к реформированию и т. д. Формальным же поводом, о котором обычно забывают при получении «конечного продукта», как правило, объявляется необходимость обеспечения стабильной, прозрачной и эффективной работы государственного аппарата.
Многие реформаторские начинания производят порой более чем анекдотичное впечатление. К примеру, антимонопольное ведомство в течение только 1998 года называлось и Комитетом по ценовой и антимонопольной политике Агентства по стратегическому планированию и реформам (до 21 мая), и Комитетом по регулированию естественных монополий и защите конкуренции Министерства энергетики, индустрии и торговли (с 21 мая по 30 июня), и Комитетом по регулированию естественных монополий и защите конкуренции РК (с 30 июня). Причем в указанный год ни премьер, ни шеф антимонопольного комитета не менялись. Общее же число реорганизаций этого, столь важного, органа вообще не поддается подсчету.
Не менее «веселая жизнь» была и у государственных органов, отвечающих за инвестиционную политику. В июне 1992 года было создано Национальное агентство по иностранным инвестициям, статус и название которого в течение следующих лет неоднократно трансформировались (одно время им руководил лично премьер Терещенко). Осенью 1999 года остатки былого «прорывного ведомства» были тихо упразднены. Незадолго до того, в ноябре 1996 года, был создан Государственный комитет по инвестициям во главе с первым вице-премьером, подотчетный лично президенту. Далее он стал агентством, потом комитетом в составе МИДа, потом комитетом при Министерстве индустрии и торговли, а затем и вовсе затерялся в пылу текущих реформ.
Скорость нынешнего реформирования аппарата давно превзошла все мыслимые нормы, а его эффективность «блестяще» демонстрирует сегодняшнее состояние экономики.
Поскольку последняя крупная реорганизация аппарата проводилась осенью 2004 года, а официальные источники (в частности, сайты правительства и министерств) вообще не освещают конкретику нынешних процессов, то, пожалуй, стоит составить реестр государственных органов, входящих на данный момент в состав правительства, и рассмотреть, как менялась их структура с января 2005 года.
Министерство внутренних дел (МВД). Существовало в 1920–1928 гг., 1929–1930 гг., и с 1937 г. по нынешний день. В 1962–1968 гг. называлось Министерство охраны общественного порядка. При МВД существуют Комитет внутренних войск (с сентября 2002 г.) и Комитет по борьбе с наркобизнесом и контролю за оборотом наркотиков (с декабря 2003 г.). 21 апреля 2006 г. были также созданы Следственный комитет, Комитет криминальной полиции, Комитет административной полиции и Комитет дорожной полиции, причем последний уже существовал в таком качестве в 2001–2002 гг. Кроме того, в феврале 2006 г. число вице-министров было сокращено с шести (включая одного первого) до трех. Согласно конституционным поправкам, с мая 2007 г. назначение главы МВД стало прерогативой президента РК без представления его премьером, необходимого ранее. В октябре 2007 г. в положение о министерстве было включено упоминание о функциях «ответственного секретаря либо должностного лица, осуществляющего полномочия ответственного секретаря», но де-факто указанные функции были возложены на министра. 13 ноября 2007 г. указом главы государства право назначения заместителей министра было передано от правительства президенту, (хотя в положении о министерстве этот вопрос так и не был прописан). В апреле 2008 г. лимит штатной численности МВД был утвержден в количестве 110 389 человек (в том числе 23 тыс. – внутренние войска).
Министерство здравоохранения. Существовало в 1920–1997 гг. и было вновь воскрешено в октябре 2001 г. В ноябре 2001 г. были созданы Комитет государственного санитарно-эпидемиологического надзора и Комитет фармации, фармацевтической и медицинской промышленности. 28 октября 2004 г. был создан Комитет по контролю за качеством медицинских услуг, а Комитет фармации, фармацевтической и медицинской промышленности преобразован в Комитет фармации. 27 февраля 2006 г. число вице-министров было сокращено с четырех (включая одного первого) до двух. 22 сентября 2006 г. после заседания Совета безопасности и отставки министра Досаева, Комитет по контролю за качеством медицинских услуг был переименован в Комитет по контролю в сфере оказания медицинских услуг. 12 октября 2007 г. Комитет фармации был переименован в Комитет фармацевтического контроля. Тем же постановлением было принято новое положение о Минздраве, где были четко прописаны функции министра и ответственного секретаря, а о вице-министрах осталось лишь упоминание, что их полномочия определяет министр. В апреле 2008 г. лимит штатной численности министерства был утвержден в количестве 8 281 человека. Надо отметить, что все три комитета Минздрава имеют свои территориальные органы (управления), но областные управления здравоохранения министерству напрямую не подчиняются.
Министерство иностранных дел (МИД). Существует с 1944 г. В 2004 г. вице-министры были переименованы в заместителей, а право их назначения перешло к президенту. В сентябре 2004 г. был упразднен Комитет по делам СНГ. 28 октября 2006 г. был создан Комитет международной информации. В октябре 2007 г. было принято новое положение, по которому были расписаны полномочия ответственного секретаря, а также установлено, что министр имеет «заместителей, в том числе одного первого», но их лимит установлен не был (в 2002 г. число замов было доведено до пяти, в 2005 г. введен ранее упраздненный пост первого замминистра – специально для Рахата Алиева). В апреле 2008 г. лимит штатной численности МИДа был утвержден в количестве 1 043 человека (в т. ч. 676 – в заграничных учреждениях).
Министерство индустрии и торговли (МИТ). Создано в августе 2002 г. Сразу же при министерстве были созданы Комитет торговли, Комитет по поддержке малого бизнеса, Комитет по инвестициям, Комитет по делам строительства, Комитет оборонной промышленности, Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации, большей частью доставшиеся ему от министерств-предшественников. После создания национальной компании «Kazakhstan Engineering» в 2003 г. был упразднен Комитет оборонной промышленности. В конце 2004 г. МИТ, как и многие другие ведомства, подвергся серьезной реорганизации. Комитет по строительству стал Комитетом по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству, Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации – Комитетом по техническому регулированию и метрологии, Комитет торговли – Комитетом по регулированию торговой и туристской деятельности. Был упразднен Комитет по поддержке малого бизнеса, а кроме того вновь созданы Комитет промышленности и научно-технического развития и Комитет по защите конкуренции. Свои территориальные структуры имели Комитет по строительству и Комитет по метрологии. В феврале 2006 г. число вице-министров было сокращено до трех. В июне 2006 г. были созданы территориальные органы Комитета по защите конкуренции – антимонопольные управления по областям, а также городам Алматы и Астана. В том же месяце, в связи с созданием Министерства туризма и спорта, Комитет по регулированию торговой и туристской деятельности был преобразован в Комитет по регулированию торговой деятельности. В августе 2006 г. были ликвидированы территориальные органы Комитета по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству – управления архитектурно-строительного контроля и инспектирования по областям и столицам. 13 октября 2007 г. указом президента Комитет по защите конкуренции был преобразован в Агентство по защите конкуренции.
5 декабря 2007 г. постановлением № 1180 министерство подверглось очередной реорганизации. Был создан Комитет экспортного контроля и лицензирования, а Комитет промышленности и научно-технического развития и Комитет по инвестициям были объединены в Комитет по инвестициям и промышленности. В то же время Комитет по регулированию торговой деятельности был переименован в Комитет торговли. Через пять месяцев, 7 мая 2008 г., создание Комитета по инвестициям и промышленности было отменено, Комитет промышленности и научно-технического развития и Комитет экспортного контроля и лицензирования были объединены в Комитет промышленности, а территориальные органы – управления Комитета по техническому регулированию и метрологии были переименованы в департаменты. В апреле 2008 г. лимит штатной численности МИТ был утвержден в количестве 802 человек.
Министерство культуры и информации. Создано 27 марта 2006 г. в результате реорганизации Министерства культуры, информации и спорта. В его структуру вошли Комитет информации и архивов (создан в октябре 2004 г.) и Комитет по языкам (создан в феврале 2005 г.). 29 ноября 2007 г. к ним был добавлен Комитет культуры и тем же постановлением было принято новое положение о министерстве. В апреле 2008 г. лимит штатной численности министерства был утвержден в количестве 1 520 человек, в том числе 1 338 – в подведомственных учреждениях (наибольшая численность установлена для Президентского центра культуры – 354 человека).
Министерство обороны. Создано 7 мая 1992 г. В результате проведенной в 2003 г. реформы в министерстве был создан Генеральный штаб, военные округа преобразованы в региональные командования, военкоматы – в департаменты (управления и отделы) по делам обороны, а структура Вооруженных сил утверждена следующим образом: Сухопутные войска, Силы воздушной обороны, Военно-морские силы, Аэромобильные силы, Ракетные войска и артиллерия.
Министерство образования и науки (МОН). Создано 13 октября 1999 г. В декабре того же года создана Высшая аттестационная комиссия, в январе 2001 г. переименованная в Высший аттестационный комитет (ВАК). В сентябре 2004 г. в состав МОН были переданы Аэрокосмический комитет (из Минтранскома) и департамент молодежной политики (из Минкультуры). 28 октября 2004 г. Высший аттестационный комитет был преобразован в Комитет по надзору и аттестации в сфере образования и науки. 13 января 2006 г. был создан Комитет по охране прав детей. 27 февраля 2006 г. число вице-министров было сокращено вдвое (с четырех до двух). 21 июля 2006 г. был создан Комитет науки. 27 марта 2007 г. Аэрокосмический комитет был преобразован в Национальное аэрокосмическое агентство. 22 октября 2007 г. Комитет по надзору и аттестации в сфере образования и науки был переименован в Комитет по контролю в сфере образования и науки. Тем же постановлением утвердили и новое положение о министерстве. В апреле 2008 г. лимит штатной численности министерства был утвержден в количестве 2 590 человек, в том числе почти 1 900 человек – в подведомственных организациях.
Министерство охраны окружающей среды (МООС). Создано 28 августа 2002 г. Длительное время министерство обходилось без комитетов, руководя отраслью через свои территориальные органы. 28 октября 2004 г. на базе функций, переданных из Министерства энергетики и минеральных ресурсов, был создан Комитет природоохранного контроля.
8 декабря 2007 г. он был переименован в Комитет экологического регулирования и контроля, а территориальные органы (управления) министерства были переименованы в управления экологии этого комитета. Причем они были выстроены по межрегиональному принципу: Балхаш-Алакольское управление экологии (Алматы и область), Жайык-Каспийское управление экологии (Атырауская, Мангистауская и Западно-Казахстанская области), Иртышское управление экологии (Павлодарская и Восточно-Казахстанская области), Шу-Таласское управление экологии (Жамбылская и Южно-Казахстанская области), Нура-Сарысуйское управление экологии (Карагандинская область), Тобыл-Торгайское управление экологии (Актюбинская и Костанайская области), Арало-Сырдарьинское управление экологии (Кызылординская область), Есильское управление экологии (Астана, Северо-Казахстанская и Акмолинская области). 11 марта 2008 г. управления экологии были переименованы в департаменты. В апреле 2008 г. лимит штатной численности министерства был утвержден в количестве 882 человек.
Министерство по чрезвычайным ситуациям (МЧС). Создано 29 сентября 2004 г. Через месяц, 28 октября, были созданы Комитет по государственному контролю и надзору в области чрезвычайных ситуаций и Комитет по государственным материальным резервам.
25 января 2005 г. территориальные органы (управления) по чрезвычайным ситуациям были разделены на территориальные органы по чрезвычайным ситуациям (департаменты) МЧС и территориальные органы по государственному контролю и надзору в области чрезвычайных ситуаций (управления) Комитета по государственному контролю и надзору в области чрезвычайных ситуаций. Была создана Служба пожаротушения и аварийно-спасательных работ Комитета по государственному контролю и надзору в области чрезвычайных ситуаций с филиалами в областях, городах Астана и Алматы (на базе главных управлений Государственной противопожарной службы). В феврале 2006 г. число вице-министров было сокращено с четырех (включая одного первого) до двух.
30 июня 2006 г. Комитет по государственному контролю и надзору в области чрезвычайных ситуаций был разделен на Комитет противопожарной службы и Комитет по государственному контролю за чрезвычайными ситуациями и промышленной безопасностью. Соответственно, были разделены и территориальные органы комитета (вместо управлений по государственному контролю и надзору в области чрезвычайных ситуаций были созданы департамент противопожарной службы и управление по государственному контролю за чрезвычайными ситуациями и промышленной безопасностью в областях, в городах Алматы и Астана).
24 декабря 2007 г. было принято новое положение о МЧС. В апреле 2008 г. лимит штатной численности министерства был утвержден в количестве 21 678 человек.
Министерство сельского хозяйства (МСХ). Впервые создано 22 февраля 1947 г. В 1953 г. называлось Министерством сельского хозяйства и заготовок. В декабре 1985 г. было упразднено и, вместе с рядом других ведомств, влилось в Госагропром. В декабре 1990 г. было воссоздано как Министерство сельского хозяйства и продовольствия, а в феврале 1992 г. вернулось к старому названию. Это министерство за годы независимости подверглось максимальному числу реорганизаций, постоянно обмениваясь функциями с «соседствующими» ведомствами. К концу 2004 г. в состав Минсельхоза входили: Комитет по водным ресурсам (с августа 2002 г.), Комитет лесного и охотничьего хозяйства (с августа 2002 г.), Комитет рыбного хозяйства (с июня 2003 г.), Комитет по делам сельских территорий (с июня 2004 г.) и с сентября 1999 г. – территориальные органы (управления МСХ).
В феврале 2006 г. число вице-министров было сокращено с четырех до двух, а в августе территориальные управления министерства были переименованы в территориальные инспекции.
2 марта 2007 г. был создан Комитет государственной инспекции в агропромышленном комплексе, которому были переподчинены территориальные инспекции министерства и зональные подразделения государственного ветеринарного контроля на границе и транспорте. В мае научно-исследовательские и учебные заведения МСХ были реорганизованы путем вхождения их в АО «КазАгроИнновация». 28 октября было принято новое положение о Минсельхозе.
8 апреля 2008 г. были реорганизованы территориальные органы комитетов министерства. Областные территориальные управления лесного и охотничьего хозяйства были преобразованы в областные территориальные инспекции лесного и охотничьего хозяйства. Межобластное и областные бассейновые управления рыбного хозяйства – в бассейновые инспекции рыбного хозяйства. Бассейновые водохозяйственные управления – в бассейновые инспекции по регулированию использования и охране водных ресурсов.
В апреле 2008 г. лимит штатной численности министерства был утвержден в количестве 13 138 человек.
Министерство транспорта и коммуникаций (МТК). Создано 13 июня 1994 г. С января по декабрь 1999 г. называлось Министерство транспорта, коммуникаций и туризма. К середине 2004 г. в его состав входили: Комитет гражданской авиации (с декабря 1996 г., переименовывался), Комитет автомобильных дорог и транспортной инфраструктуры (с ноября 1999 г., переименовывался), Аэрокосмический комитет (с августа 2002 г.), Комитет железнодорожного транспорта (с августа 2003 г.).
24 ноября 2004 г. Комитет автомобильных дорог и строительства инфраструктурного комплекса и Комитет железнодорожного транспорта были объединены в Комитет развития транспортной инфраструктуры. Кроме того был создан Комитет путей сообщения, а Аэрокосмический комитет передан Министерству образования и науки.
6 декабря 2007 г. Комитет путей сообщения был реорганизован в Комитет транспорта и путей сообщения, а Комитет развития транспортной инфраструктуры – в Комитет автомобильных дорог. Было также принято новое положение о министерстве. В апреле 2008 г. лимит штатной численности министерства был утвержден в количестве 1 494 человек.
Министерство труда и социальной защиты населения (МТСЗН). Создано 29 октября 1996 г. 29 октября 2004 г. в его структуре был создан Комитет по миграции (и его территориальные управления) на базе упраздненного Агентства по миграции и демографии. В феврале 2006 г. число вице-министров было сокращено с трех до двух.
30 ноября 2007 г. был создан Комитет по контролю и социальной защиты, которому были подчинены территориальные органы министерства (департаменты труда и социальной защиты населения стали департаментами по контролю и социальной защите). Было принято и новое положение о министерстве. В апреле 2008 г. лимит штатной численности министерства был утвержден в количестве 1 592 человек.
Министерство туризма и спорта. Создано 27 марта 2006 г. 26 апреля 2006 г. были созданы Комитет индустрии туризма и Комитет по спорту. 20 октября 2007 г. было принято положение о министерстве. В апреле 2008 г. лимит штатной численности министерства был утвержден в количестве 997 человек, в том числе 832 – в подведомственных организациях.
Министерство финансов. Создано в октябре 1920 г. и на сегодняшний день является старейшим государственным органом в Казахстане. К концу 2004 г. в его состав входили Комитет казначейства (с октября 1995 г.), Комитет государственного имущества и приватизации (с ноября 1997 г.), Комитет финансового контроля (с декабря 1999 г.), Налоговый комитет (с сентября 2002 г.), Комитет по работе с несостоятельными должниками (с сентября 2002 г.). 29 октября 1999 г. на базе упраздненного Агентства таможенного контроля был создан Комитет таможенного контроля, а на базе упраздненных Комитета финансового контроля и Агентства по государственным закупкам – Комитет финансового контроля и государственных закупок.
В феврале 2006 г. число вице-министров было сокращено с пяти до двух. В апреле 2008 г. лимит штатной численности министерства был утвержден в количестве 23 211 человек.
24 апреля 2008 г. был создан Комитет по финансовому мониторингу, а Комитет финансового контроля и государственных закупок переименован в Комитет финансового контроля (поскольку функции в области госзакупок были переданы непосредственно в центральный аппарат Минфина). Причем, что интересно, Комитет по финансовому мониторингу планировала создать при себе Генеральная прокуратура (а еще раньше МВД и АБЭКП), которая активно лоббировала соответствующий законопроект («О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных незаконным путем, и финансированию терроризма») и даже заложила расходы на создание комитета в свой бюджет. Однако после долгих дискуссий новая структура вошла в состав Минфина.
Кроме того, были реорганизованы территориальные органы комитетов министерства. Вместо территориальных комитетов государственного имущества и приватизации созданы межрегиональные департаменты государственного имущества и приватизации «Сарыарка» (Карагандинская, Акмолинская области и Астана), «Каспий» (Мангистауская и Атырауская области), «Батыс» (Актюбинская и Западно-Казахстанская области), «Тобол» (Костанайская и Северо-Казахстанская области), «Жетiсу» (Алматинская область и Алматы), «Ертiс» (Восточно-Казахстанская и Павлодарская области), «Онтустiк» (Жамбылская, Кызылординская и Южно-Казахстанская области) и Байконырский департамент (город Байконыр). Территориальные управления Комитета по работе с несостоятельными должниками были также преобразованы в аналогичные межрегиональные департаменты (без Байконыра). Налоговые комитеты по областям, городам Алматы и Астана стали налоговыми департаментами, налоговые комитеты по районам и городам – налоговыми управлениями. Управления финансового контроля и государственных закупок были переименованы в инспекции финансового контроля.
Министерство экономики и бюджетного планирования (МЭБП). Создано 28 августа 2002 г. Единственное министерство, которое обходится без комитетов (зато ему формально подчиняется холдинг «Самрук»). В феврале 2006 г. число вице-министров было сокращено с четырех до двух, но в январе 2007 г. вновь увеличено до трех. 11 октября 2007 г. было принято новое положение о министерстве. В апреле 2008 г. лимит штатной численности министерства был утвержден в количестве 406 человек. Можно добавить, что это единственное министерство за последние годы, чей руководитель одновременно был вице-премьером. Кроме того, три министра – Келимбетов, Масимов, Мусин стали главой администрации президента, премьером и спикером нижней палаты парламента соответственно.
Министерство энергетики и минеральных ресурсов (МЭМР). Создано 13 декабря 2000 г. На конец 2004 г. в его состав входили: Комитет по государственному энергетическому надзору (с мая 1999 г.), Комитет по атомной энергетике (существует под разными названиями с 1992 г.), Комитет геологии и охраны недр (с марта 1997 г.). 28 октября 2004 г. Комитет геологии и охраны недр был преобразован в Комитет геологии и недропользования. В феврале 2006 г. число вице-министров было сокращено с трех до двух (впрочем, через месяц число вице-министров де-факто вернулось к прежнему показателю). 24 декабря 2007 г. было принято новое положение о министерстве. 12 мая 2008 г. территориальные органы (управления) Комитета геологии и недропользования были переименованы в межрегиональные территориальные департаменты геологии и недропользования.
Министерство юстиции. Существует с октября 1920 г., но в период с 1960 по 1970 гг. упразднялось. На конец 2004 г. в его состав входили Комитет по правам интеллектуальной собственности (существует под разными названиями с 1992 г.), Комитет регистрационной службы (создан в марте 1999 г.) и Комитет уголовно-исполнительной системы (в декабре 2001 г. передан из МВД). 28 октября 2004 г. создан Комитет по организации правовой помощи и оказанию юридических услуг населению, а 30 декабря 2005 г. – Комитет по делам религий. В феврале 2006 г. число вице-министров было сокращено с пяти (включая одного первого) до двух. 5 января 2007 г. были созданы 30 центров обслуживания населения, подчиненных Минюсту. 28 марта 2008 г. было принято новое положение о министерстве, а Комитет регистрационной службы и Комитет по организации правовой помощи и оказанию юридических услуг населению были объединены в Комитет регистрационной службы и оказания правовой помощи. При этом ЦОНы переданы в ведение последнего. В апреле 2008 г. лимит штатной численности министерства был утвержден в количестве 30 712 человек (в т. ч. 16 тыс. – в исправительных учреждениях и изоляторах, 8,5 тыс. – в ЦОНах).
Агентство по защите конкуренции (Антимонопольное агентство). Президентский указ о его создании вышел 13 октября 2007 г., но соответствующее постановление правительства появилось лишь 15 февраля (когда в кулуарах уже пошли слухи, что, мол, октябрьский указ отменен). Еще до создания агентства президентским указом от 19 июня 2007 г. полномочия по защите конкуренции и ограничению монополистической деятельности финансовых организаций были переданы в ведение Агентства по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций.
13 октября 2007 г. постановлением на базе территориальных органов (антимонопольных управлений) Комитета по защите конкуренции были созданы межрегиональные инспекции Агентства по защите конкуренции по Акмолинской, Карагандинской областям и Астане; по Актюбинской и Западно-Казахстанской областям; по Алматинской области и Алматы; по Атырауской и Мангистауской областям; по Жамбылской, Кызылординской и Южно-Казахстанской областям; по Костанайской и Северо-Казахстанской областям; по Восточно-Казахстанской и Павлодарской областям. Медлительность в создании новой структуры (хотя и на базе уже существующей) слишком уж бросалась в глаза, а потому были приняты одновременно и положение, и паспорт соответствующей бюджетной программы. В апреле 2008 г. лимит штатной численности агентства был утвержден в количестве 256 человек.
Агентство по информатизации и связи (АИС). Создано 13 июня 2003 г. на базе существовавшего с октября 2000 г. Комитета по связи и информатизации Минтранскома. 19 мая 2007 г. президентским указом АИСу были переданы полномочия правительства по утверждению тарифов на универсальные услуги телекоммуникаций, функции АРЕМа по регулированию и контролю сфер естественных монополий в области телекоммуникаций и почтовой связи, функции Министерства индустрии и торговли по регулированию цен на товары (работы, услуги) субъектов рынка, занимающих доминирующее (монопольное) положение на товарных рынках в области телекоммуникаций и почтовой связи. 5 декабря 2007 г. было принято новое положение об агентстве, в соответствии с которым были прописаны полномочия ответственного секретаря, а также учрежден коллегиальный орган управления – правление из пяти человек (председателя, зампредов и представителей правительства). В апреле 2008 г. лимит штатной численности агентства был утвержден в количестве 185 человек.
Агентство по регулированию естественных монополий (АРЕМ). Агентство было создано указом президента от 29 сентября 2004 г. путем разделения Агентства по регулированию естественных монополий и защите конкуренции, которое просуществовало два года и успело побывать и в подчинении правительства, и в составе государственных органов, подчиненных непосредственно президенту. Первоначально территориальные органы агентства назывались департаментами, 28 января 2005 г. они были переименованы в управления, а 11 марта 2008 г. – опять в департаменты. 19 мая 2007 г. АРЕМу была передана часть лицензионных и регулирующих функций Министерства энергетики и минеральных ресурсов, Министерства транспорта и коммуникаций и Министерства индустрии и торговли. 12 октября 2007 г. было принято новое положение об АРЕМе, которым, в качестве коллегиального органа управления, было учреждено правление из семи человек. В апреле 2008 г. лимит штатной численности агентства был утвержден в количестве 445 человек.
Агентство по статистике. Создано 22 января 1999 г.; за годы независимости это всего лишь шестое название ведомства. 11 октября 2007 г. было принято новое положение об агентстве, которое, получив ответственного секретаря, осталось без введения правления. В апреле 2008 г. лимит штатной численности был утвержден в количестве 3 926 человек.
Агентство по управлению земельными ресурсами (АУЗР). Впервые было создано как Государственный комитет по земельным отношениям и землеустройству. В 1997–1999 гг. было комитетом в составе Минсельхоза, а с 13 октября 1999 г. преобразовано в агентство. Помимо столь нетипичной для современных государственных органов Казахстана консервативной истории, оно попало в книгу рекордов еще и потому, что с 1993 г. по 2007 г. им руководил один человек – Бакыт Оспанов. За период истории АУЗР его территориальными органами были сначала комитеты по земельным отношениям и землеустройству, а затем комитеты по управлению земельными ресурсами. В январе 2005 г. они стали территориальными управлениями. В августе 2006 г. были ликвидированы территориальные органы в городах (кроме Алматы и Астаны) и районах. 30 ноября 2007 г. территориальные управления были реорганизованы в межрегиональные земельные инспекции АУЗР по Акмолинской, Карагандинской областям и Астане; по Актюбинской и Западно-Казахстанской областям; по Алматинской области и Алматы; по Атырауской и Мангистауской областям; по Жамбылской, Кызылординской и Южно-Казахстанской областям; по Костанайской и Северо-Казахстанской областям; по Восточно-Казахстанской и Павлодарской областям. Тем же постановлением было утверждено новое положение, в котором были расписаны полномочия председателя и ответственного секретаря агентства. В апреле 2008 г. лимит штатной численности АУЗР был утвержден в количестве 265 человек.
Национальное аэрокосмическое агентство. Создано указом президента от 27 марта 2007 г. и постановлением правительства от 29 мая того же года на базе упраздненного Аэрокосмического комитета Министерства образования и науки. Несмотря на то что космическому ведомству было возвращено его прежнее название, под которым оно функционировало с 1993г. по 1999 г., был нарушен принцип единообразия названий, установившийся с 1999 г. (министерство, агентство, комитет, служба). Согласно этому принципу, в Казахстане уже длительное время не создавалось государственных комитетов, национальных агентств, главных управлений, ведомств, инспекций и пр. 6 ноября 2007 г. было принято новое положение об агентстве, а в апреле 2008 г. лимит штатной численности АУЗР был утвержден в количестве 105 человек.
Акиматы. 4 октября 2004 г. правительство утвердило типовую структуру местного государственного управления, которую должны были ввести с 1 января 2005 г.
Структура областного акимата была следующей: аппарат акима; департамент (управление) архитектуры, градостроительства и строительства; департамент (управление) внутренней политики; департамент (управление) государственного архитектурно-строительного контроля; департамент (управление) государственного санитарно-эпидемиологического надзора; департамент (управление) здравоохранения; департамент (управление) координации занятости и социальных программ; департамент (управление) культуры; департамент (управление) мобилизационной подготовки и чрезвычайных ситуаций; департамент (управление) образования; департамент (управление) пассажирского транспорта и автомобильных дорог; департамент (управление) предпринимательства и промышленности; департамент (управление) природных ресурсов и регулирования природопользования; департамент (управление) регулирования деятельности естественных монополий и защиты конкуренции; департамент (управление) сельского хозяйства; департамент (управление) финансов; департамент (управление) экономики и бюджетного планирования; управление (отдел) архивов и документации; управление земельных отношений; управление по развитию языков; управление (отдел) физической культуры и спорта.
27 декабря 2005 г. структуру, продержавшуюся менее года, начали менять. Вместо департамента архитектуры, градостроительства и строительства были созданы департамент (управление) архитектуры и градостроительства и департамент (управление) строительства. Департамент (управление) мобилизационной подготовки и чрезвычайных ситуаций стал департаментом (управлением) по мобилизационной подготовке, гражданской обороне, организации предупреждения и ликвидации аварий и стихийных бедствий. Вместо департамента (управления) регулирования деятельности естественных монополий и защиты конкуренции было введено управление (отдел) по тарифам. Еще через год, 11 сентября 2006 г., управления по тарифам были упразднены, а 30 декабря того же года добавлены департаменты (управления) энергетики и коммунального хозяйства.
20 марта 2008 г. типовая структура областного акимата, продержавшись три с лишним года, была заменена на новую, состоящую из аппарата акима и 21 управления: архитектуры и градостроительства; внутренней политики; государственного архитектурно-строительного контроля; государственного санитарно-эпидемиологического надзора; здравоохранения; координации занятости и социальных программ; культуры; по мобилизационной подготовке, гражданской обороне, организации предупреждения и ликвидации аварий и стихийных бедствий; образования; пассажирского транспорта и автомобильных дорог; предпринимательства и промышленности; природных ресурсов и регулирования природопользования; сельского хозяйства; строительства; финансов; экономики и бюджетного планирования; энергетики и коммунального хозяйства; архивов и документации; земельных отношений; по развитию языков; физической культуры и спорта.
Аналогичным изменениям подверглась и типовая структура акиматов Астаны и Алматы. 4 октября 2004 г. она была принята в следующем виде: аппарат акима; департамент (управление) архитектуры, градостроительства и строительства; департамент (управление) внутренней политики; департамент (управление) государственного архитектурно-строительного контроля; департамент (управление) государственного санитарно-эпидемиологического надзора; департамент (управление) жилищно-коммунального хозяйства; департамент (управление) занятости и социальных программ; департамент (управление) здравоохранения; департамент (управление) культуры; департамент (управление) мобилизационной подготовки и чрезвычайных ситуаций; департамент (управление) образования; департамент (управление) пассажирского транспорта и автомобильных дорог; департамент (управление) предпринимательства и промышленности; департамент (управление) природных ресурсов и охраны окружающей среды; департамент (управление) регулирования деятельности естественных монополий и защиты конкуренции; департамент (управление) финансов; департамент (управление) экономики и бюджетного планирования; управление (отдел) архивов и документации; управление земельных отношений; управление по развитию языков; управление (отдел) физической культуры и спорта.
16 февраля 2005 г. в структуру акимата Астаны был введен департамент (управление) администрирования специальной экономической зоны «Астана – новый город». Департамент (управление) архитектуры, градостроительства и строительства был разделен на департамент (управление) архитектуры и градостроительства) и департамент (управление) строительства. Департамент (управление) жилищно-коммунального хозяйства стал департаментом (управлением) жилья. Создан департамент (управление) энергетики и коммунального хозяйства.
27 декабря 2005 г. департамент (управление) мобилизационной подготовки и чрезвычайных ситуаций был переименован в департамент (управление) по мобилизационной подготовке, гражданской обороне, организации предупреждения и ликвидации аварий и стихийных бедствий. Создано управление (отдел) сельского хозяйства. Департамент (управление) регулирования деятельности естественных монополий и защиты конкуренции стал управлением (отделом) по тарифам, а 22 сентября 2006 г. вообще упразднен.
С 20 марта 2008 г. структура стала следующей: аппарат акима; управление администрирования СЭЗ «Астана – новый город»; управления архитектуры и градостроительства; внутренней политики; государственного архитектурно-строительного контроля; государственного санитарно-эпидемиологического надзора; жилья; занятости и социальных программ; здравоохранения; культуры; по мобилизационной подготовке, гражданской обороне, организации предупреждения и ликвидации аварий и стихийных бедствий; образования; пассажирского транспорта и автомобильных дорог; предпринимательства и промышленности; природных ресурсов и охраны окружающей среды; строительства; финансов; экономики и бюджетного планирования; энергетики и коммунального хозяйства; архивов и документации; земельных отношений; по развитию языков; сельского хозяйства; физической культуры и спорта.
* * *
Очередное изменение типовой структуры акимата можно было бы объяснить стандартизацией институтов, т. е. подразделения акиматов называются управлениями, а территориальные органы центральных органов – департаментами. Однако, как видно, территориальные органы министерств, агентств и комитетов «перескочили» эту стадию. Помимо областных департаментов и инспекций, у них теперь есть межрегиональные департаменты и инспекции, причем распределение регионов по ним не стандартизировано.
Вместе с тем значительно выросло и число дублирующих органов. Так, на каждый регион приходится по 2 структуры, занимающихся социальной политикой, 5 структур по чрезвычайным ситуациям, 4 – по здравоохранению, 3 – по строительству и т. д. Не менее запутанная структура возникла и в центре. Антимонопольной политикой теперь занимаются 2 агентства постоянно и 2 – по своему профилю. За финансовый сектор сейчас отвечают Минфин, АФН и Нацбанк, не считая МЭБП и прочих. Таким образом, найти орган, непосредственно виновный в финансовом кризисе в стране, невозможно в принципе.
Кроме того, в регионах были созданы социально-предпринимательские корпорации (СПК), к которым отошли (по объективным или субъективным причинам) все приличные активы, бывшие ранее в ведении акиматов.
В центре продолжается процесс «холдингизации». К «Самруку», «Казыне», «Казагро», «Самгау» и отбившемуся от них «Казатомпрому» добавляются медицинский и образовательный холдинги. При этом непонятны ни процесс отбора компаний в состав холдингов, ни порядок принятия решений и контроля над их деятельностью со стороны правительства. Особенно при нынешних темпах реформирования и перереформирования аппарата.
Большинство структур, павших жертвами административных реформ, не успели даже пройти апробацию временем. А мотивы некоторых постановлений вообще вызывают легкую оторопь. В одном из министерств, объясняя третью за год реформу, сообщили, что, мол, «шефу не понравились названия комитетов, которые придумал его предшественник». На такой же «аргументационной» базе выстроен в последнее время и процесс разработки государственных программ. В частности, нельзя не вспомнить ответ премьера Масимова на вопрос о том, почему программа называется именно «30 корпоративных лидеров». Конечно, возможно, это было проявлением чувства юмора, но фраза «потому что 20 – это мало, а 40 – много» стала основной характеристикой стиля работы исполнительной власти.
О качестве реализации самих государственных программ можно многое узнать из отчетов Счетного комитета.
О программе «Развитие космической деятельности в Республике Казахстан на 2005–2007 годы»: «Допущено неэффективное использование бюджетных средств на сумму более 16 млрд тенге… Не создан стартовый ракетно-космический комплекс «Байтерек». На данные цели был выделен бюджетный кредит в размере 12,6 млрд тенге. На средства, которые были освоены всего на 7,1%, построено только ограждение вокруг выделенной территории и проведены другие незначительные работы».
О Государственной программе поддержки соотечественников, проживающих за рубежом, на 2009–2013 годы: «Общая сумма установленных нарушений составила 17 млн тенге… Комитетом по языкам Министерства культуры и информации для подготовки аналитического доклада «Положение соотечественников, проживающих за рубежом, и реализация мер по их поддержке» в 2007 году перечислено республиканскому общественному объединению «Всемирная ассоциация казахов» 1,4 млн тенге. Фактически же был подготовлен доклад на другую тему».
О государственной программе формирования «электронного правительства» на 2005–2007 годы: «Для формирования единой транспортной среды взаимодействия информационных систем государственных органов на базе спутника Kazsat было создано АО «Национальная компания «Kazsatnet» со стопроцентным участием государства в уставном капитале. На формирование уставного капитала из республиканского бюджета в 2006 г. выделено 1,4 млрд тенге. Однако АО «Национальная компания «Kazsatnet» не обеспечила в 2006 г. услугами телекоммуникации необходимое количество государственных органов. Установленные земные спутниковые станции в 32 акиматах областного, городского и районного уровней в 2007 г. не ориентированы на использование существующих наземных каналов… Закупленные два дизель-генератора стоимостью 82,1 млн тенге из-за отсутствия готовности строящегося здания подстанции находятся на ответственном хранении у поставщика… В 2006 г. не внедрена единая система электронного документооборота (ЕСЭДО), общие расходы по которой составили 1,7 млрд тенге… Анализ произведенных расходов в 2007 г. в 25 госорганах по сравнению с 2004 г., в которых внедрена система ЕСЭДО, показал, что в 2007 г. почтовые расходы по пересылке документов возросли на 75%, расходы на бумагу – на 68%, расходы по приобретению печатного оборудования и расходных материалов к нему – в 2,6 раза. При этом численность персонала государственных органов, занятых на упаковке и пересылке корреспонденции, увеличилась на 34%».
И это не говоря уже об эффективности экономической (и шире – государственной) политики! Рост инфляции, кризисы на ипотечном, банковском, продовольственном рынках, падение производства в малом и среднем бизнесе перестали скрываться даже в официальной статистике.
Кроме того, значительное омоложение аппарата привело к тому, что на руководящих постах среднего и высшего звена в центральных государственных органах оказалось множество свежеиспеченных чиновников, не имеющих ни профессионального, ни жизненного опыта, ни, тем более, необходимого специализированного образования для выполнения соответствующей работы. Искусственно насаждаемая «кастовость» вкупе с идеологизацией государственной службы для «продвинутой» молодежи в немалой степени способствуют отрыву аппарата от реальной ситуации в экономической и социальной сферах. Дополнительным ударом станет и анонсированный отказ от «стажа» в пользу «объема и качества выполненной работы» при оплате труда госслужащих.
Внедрение «принципов корпоративного управления» привело пока только к возникновению института ответственных секретарей, хотя специалисты до сих пор затрудняются сказать, чем де-факто они отличаются от первых вице-министров или руководителей аппаратов министерств. Тем более, что из назначенных менее года назад и призванных «обеспечивать стабильность в работе» ответсеков четверо уже успели поменять работу. Складывается впечатление, что само понятие «корпоративное управление» надо было понимать в более «расширенном значении». Правительство переключило основное внимание на «чисто конкретную» помощь и поддержку финансово-банковского и строительного секторов, которые даже в разгар кризиса ухитряются показывать рост доходов. Социальные же выплаты населению в условиях практически не сдерживаемого роста цен и тарифов больше похожи на целевые трансферты монополистам.
Реорганизации государственного аппарата, как уже говорилось, есть процесс перманентный и, судя по частоте, цикличности и начавшимся повторам, не сильно ориентированный на конечный результат. Просто в период экономического роста, политической и социальной стабильности они оказывают негативный эффект исключительно на сам государственный аппарат и его многочисленных сотрудников. А в периоды «корректировки» экономического курса под влиянием «мирового кризиса» административные реформы, по всей видимости, выполняют вполне прикладную функцию: способствуют размыванию ответственности и отвлекают внимание от реальной картины в отношении компетентности и коррумпированности должностных лиц.
Список статей
Экономика Казахстана 2008. Время неисполнения желаний? Редакционный обзор
Государство Vs Бизнес. Партнеры или конкуренты Редакционный обзор
ГМК Казахстана. ТНК там правят бал Сергей Смирнов
Нефтяные хроники. Астана слезам не верит Редакционный обзор
Имидж «ПетроКазахстана». Новое лицо компании Бахытжан Исенгалиев
Телекоммуникации. Связи станут крепче Александр Васильев
Рынок недвижимости. В ожидании перемен Редакционный обзор
Застройка Алматы. Война план покажет Редакционный обзор
Банковский сектор. Куда ни кинь – везде клин Редакционный обзор
Инновации в Казахстане: Дует ли ветер во все паруса? Редакционный обзор
Коллективное инвестирование: Больше фондов, хороших и разных Редакционный обзор
Биржевые сводки. Непростое начало Татьяна Кудрявцева
Путеводитель по административной реформе Данияр Ашимбаев