Пятая сессия Мажилиса: депутаты подводят итоги
На вопросы нашего журнала отвечает Иван Чиркалин, Председатель Комитета по экономической реформе и региональному развитию Мажилиса Парламента Республики Казахстан
Иван Федорович, насколько успешной в ходе пятой сессии была деятельность руководимого Вами комитета?
Если говорить сухим языком статистики, то за этот период в Комитет по экономической реформе и региональному развитию поступило 39 законопроектов: 18 из них касалась внесения изменений и дополнений в действующие законодательные акты, 7 было инициировано депутатами Парламента. Из числа рассмотренных законопроектов 8 были подписаны Президентом страны и вступили тем самым в законную силу. Еще 8 одобрены Мажилисом и переданы на рассмотрение в Сенат. 21 законопроект находится в настоящее время в нашем Комитете. Из них Мажилисом в первоочередном порядке будут рассмотрены следующие: “О техническом регулировании”, “О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам железнодорожного транспорта”, "О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан “О естественных монополиях”, а также “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности”.
По всем поступившим в ходе пятой сессии законопроектам Комитетом были рекомендованы, а затем внесены более тысячи поправок и предложений. За это время к нашим депутатам обратились за разъяснениями более 1200 казахстанцев, которым были своевременно даны исчерпывающие ответы. Характерно, что большая часть затрагиваемых ими вопросов касалась социальной сферы. Хотел бы также отметить проведенные нами 23 марта 2004 года парламентские слушания по проблемам и перспективам развития государственного природно-заповедного фонда.
Как известно, экономический рост страны напрямую связан с уровнем развития ее транспортной и телекоммуникационной инфраструктуры. Что в этой связи делается комитетом по совершенствованию законодательной базы, регулирующей отношения в данных секторах экономики?
Во втором созыве Комитетом по экономической реформе и региональному развитию было рассмотрено 13 отраслевых законопроектов, регулирующих отношения в отдельных отраслях транспортно-коммуникационного комплекса (ТКК). Принятие всех этих законопроектов позволит привести действующее законодательство в соответствие с требованиями рыночной экономики, даст новый импульс притоку инвестиций в ТКК, создаст условия для развития конкурентного рынка транспортных и телекоммуникационных услуг, а также обеспечит защиту прав потребителей.
В настоящий момент на подпись Президенту Республики Казахстан направлен проект закона “О внутреннем водном транспорте”. Он призван определить порядок использования внутренних водных путей для судоходства и их содержания; эксплуатации и содержания судоходных гидротехнических сооружений (шлюзов); условия перевозки грузов, пассажиров, буксировки судов и иных плавучих объектов; статус порта, судна и его экипажа, а также возмещение ущерба, связанного с осуществлением судоходства. В данном законопроекте рассматриваются все аспекты, связанные с правами собственности на судно, его идентификацией, с регистрацией судов и прав на них, а также с осуществлением технического надзора. Законопроект разработан с учетом действующего транспортного законодательства и международных соглашений, подписанных Казахстаном.
В числе законопроектов, находящихся сейчас на рассмотрении Сената, проект закона “О связи”, принятие которого позволит обеспечить социально-правовую защиту пользователей услуг связи, создание у нас в стране современной системы телекоммуникаций и ее интеграцию в глобальную информационную инфраструктуру. Основное положение законопроекта нацелено на взаимодействие сетей телекоммуникаций, базирующееся на равных условиях доступа всех операторов к сетевым ресурсам путем обязательности их присоединения на основе технических условий, контролируемых государством, а также обоснованности тарифов за подключение и пропуск трафика. Законопроект должен юридически закрепить введение системы альтернативных операторов междугородной и международной связи. В соответствии с ним предполагается разграничить лицензирование на деятельность в области связи и на деятельность по организации телевизионного и (или) радиовещания. Проект закона вводит понятие универсальных услуг и определяет механизм их организации и финансирования на основе справедливого солидарного участия магистральных операторов связи. Так, данный механизм предусматривает финансирование универсальных услуг путем компенсации убытков операционной деятельности операторов (на существующих сетях), а также строительство и эксплуатацию новых сетей на тендерной основе. При этом компенсация расходов сельским операторам связи будет осуществляться из средств фонда универсальных услуг, который планируется формировать за счет отчислений всех операторов междугородной и международной связи.
В настоящий момент наш Комитет работает над проектом закона “О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам железнодорожного транспорта”. Его ключевыми задачами являются: развитие конкуренции, обеспечение рационального и свободного доступа всех заинтересованных сторон к получению услуг железнодорожного транспорта, сохранение единого имущественного комплекса магистральной железнодорожной сети, защита экономических интересов субъектов национального рынка. Принимая во внимание, что действующим законом не предусмотрен механизм субсидирования пассажирских перевозок из республиканского бюджета, в него будут внесены соответствующие изменения и дополнения. Законопроект также направлен на устранение противоречий между положениями законодательства о железнодорожном транспорте и фактическим статусом национальной компании “Казахстан Темир Жолы”. Кроме того, в целях дальнейшей реструктуризации железнодорожной отрасли и развития конкуренции законопроект предполагает создание Национального перевозчика.
Хотелось бы подчеркнуть, что вступление в силу вышеназванных законопроектов позволит продолжить работу по формированию законодательной базы путем принятия различных подзаконных актов, в том числе постановлений Правительства РК, правил и других документов.
За последнее время законодателями было ратифицировано 25 договоров и соглашений, подписанных Казахстаном с зарубежными государствами и международными организациями. Какие из них являются наиболее важными для развития отечественного ТКК?
В целом на сегодняшний день Республикой Казахстан заключено более 30 двусторонних межправительственных и межведомственных соглашений в области автомобильного транспорта и международных автомобильных перевозок. Их основной целью является создание правовой основы для дальнейшего развития международного сотрудничества в этой сфере и упрощения осуществления автомобильных перевозок между государствами.
В частности, после принятия Закона “Об автомобильном транспорте” Казахстаном было ратифицировано Соглашение о международном автомобильном сообщении между государствами - участниками Соглашения о формировании Транспортного союза. Последнее было подписано в рамках Таможенного союза Беларусью, Казахстаном, Кыргызстаном и Россией, позже к ним присоединился и Таджикистан.
Увеличение количества иностранных перевозчиков, осуществляющих проезд по транспортным коридорам республики на основании безразрешительной системы, способствует реализации транспортно-транзитного потенциала Казахстана. Вместе с тем ожидается, что ратификация Соглашения приведет к снижению транспортной составляющей продукции, производимой в государствах - участниках Таможенного союза, что выгодно всем его членам. Кроме того, республика получит дополнительные поступления в бюджет за счет реализации топлива и предоставления услуг инфраструктуры автотранспортных коридоров.
Одним из важнейших соглашений, ратифицированных Парламентом в течение пятой сессии, можно считать Соглашение о формировании единого экономического пространства, подписанного 19 сентября 2003 года в Ялте президентами Беларуси, Казахстана, России и Украины. Таким образом, четыре государства, являющиеся наиболее экономически развитыми из стран Содружества, приняли решение о поэтапном переходе к качественно новому, более высокому уровню интеграции.
Дальнейшее развитие отечественного транспортно-коммуникационного комплекса тесно связано с формированием единых принципов регулирования деятельности естественных монополий (в том числе в области железнодорожного транспорта, магистральных телекоммуникаций, транспортировки электроэнергии, нефти и т.д.), единой конкурентной политики, а также с обеспечением недискриминационного доступа и равного уровня тарифов на услуги субъектов естественных монополий.
В 2003 году Вами был инициирован проект Закона “О государственной собственности и национальных компаниях”. Не могли бы Вы рассказать о целях и задачах этого законопроекта.
Да, 30 октября 2003 года я действительно инициировал данный законопроект. Дело в том, что в свое время эйфория стихийной приватизации весьма способствовала активному нормотворчеству в сфере правового регулирования частной собственности. Сегодня она сменилась осознанием необходимости скрупулезного регулирования и государственной собственности. Как показывает международный опыт, в условиях транзитной экономики наиболее актуальными проблемами, требующими законодательного решения, становятся вопросы правового режима государственной собственности, содержание и реализация правомочий государственных коммерческих и некоммерческих организаций, использующих эту собственность в виде юридических лиц, а также правовой режим компаний, в которых имеется государственное участие.
Действующее в нашей стране законодательство, регулирующее отношения собственности, несомненно, отличается высокой развитостью. Вместе с тем оно не лишено пробелов и отдельных недостатков. В частности, в некоторых секторах экономики главенствующее положение занимают так называемые “национальные компании”. Однако их правосубъектность до сих пор однозначно не определена. Также не отработан механизм владения государственной собственностью и ее передачи в доверительное управление частным компаниям, особенно в отраслях, имеющих стратегическое значение.
Следует отметить, что в нашем законодательстве отсутствует определение такого важного понятия, как “объект, имеющий стратегическое значение”. Государство, проводя приватизацию или передавая в доверительное управление такого рода объекты, должно обеспечить интересы будущих поколений казахстанцев. В этом контексте инициатива Парламента представляется не только своевременной по своему характеру, но и исторической по своей значимости. Законодатель впервые дает определение таким важным конституционным понятиям, как “общее благо”, “стратегические интересы государства”, “интересы будущих поколений” и “национальная компания”.
В процессе разработки была проведена работа по определению места законопроекта в комплексе нормативных правовых актов, регулирующих отношения собственности. Наибольшее значение при этом уделялось гармонизации данного законопроекта и Гражданского кодекса. Как известно, являясь основополагающим актом в сфере имущественных отношений, Гражданский кодекс содержит наиболее общие положения о собственности и ее формах, а потому должен выступать в качестве отправной точки и для настоящего законопроекта. Кроме того, были изучены возможности параллельного существования законодательства о национальных компаниях и акционерного законодательства, поскольку по своей организационно-правовой форме национальные компании - это акционерные общества.
Основным посылом при определении правового положения национальных компаний должен являться тезис об их специальной правосубъектности. Из этого и исходит подготовленный законопроект, поскольку содержит необходимый объем норм, направленных на определение специфики деятельности национальных компаний. В частности, это касается вопроса о создании национальных компаний, которые, в отличие от явочно-нормативного способа создания юридических лиц в частном секторе, создаются в разрешительном порядке.
Важным моментом при определении правового статуса национальных компаний является и вопрос об определении их предмета деятельности. Настоящий законопроект исходит из того, что необходимо четко установить пределы правосубъектности национальных компаний, в частности в вопросе о распоряжении имуществом, которое передано им государством.
Сегодня назрел и вопрос о форме контроля за деятельностью национальных компаний. Здесь необходимо исходить из того, что главная цель в деятельности национальных компаний - это эффективное управление имуществом, переданным им государством, во благо всего народа. Поэтому в законопроекте особо подчеркивается роль уполномоченного государственного органа, которой призван решать наиболее важные вопросы, возникающие при управлении деятельностью национальной компании. В частности, это касается вопросов о финансовой отчетности, получения займов, заключения договоров национальной компанией от имени государства и т.д.
Задаче эффективного контроля также отвечают нормы законопроекта, устанавливающие, что все голосующие акции национальных компаний должны принадлежать государству, а их имущество не может быть передано в доверительное управление.
Значительные коррективы вносятся и в такой вопрос, как режим ответственности национальной компании по своим обязательствам. Общее правило частного права, которое гласит о том, что участники не отвечают по долгам созданного ими юридического лица сверх внесенных в компанию сумм, не должно распространяться на национальные компании, поскольку последовательное осуществление этого принципа допускало бы возможность объявления этой компании несостоятельной и, следовательно, ее ликвидацию. В учредительных документах национальных компаний должно быть зафиксировано, что они могут быть ликвидированы только тем органом, который принял решение об их создании.
В настоящее время национальные компании активно участвуют в гражданском обороте, при этом нередко выступая от имени государства. Данный законопроект должен содержать нормативный материал, отвечающий на вопрос: кто на самом деле является субъектом, участвующим, например, в отдельном контракте: государство или сама национальная компания?
При подготовке законопроекта мы исходили из того, что поскольку национальные компании функционируют в различных секторах экономики, это отражается на специфике их деятельности и, соответственно, на их правовом регулировании. Поэтому, на наш взгляд, было бы более целесообразным оставить вопрос об определении случаев, когда национальная компания вправе выступать от имени государства, в компетенции уполномоченного органа, который осуществляет государственную политику в соответствующей отрасли, а потому является и более сведущем в специфике деятельности конкретной национальной компании.
В целом на решение уполномоченного государственного органа отдан достаточно широкий круг вопросов, поскольку это отвечает задаче защиты общественных интересов и согласованности в проведении государственной политики в отдельных секторах экономики. Правильность такого подхода подтверждается мировой практикой по управлению публичными корпорациями.
Краткий обзор отдельных законопроектов, по которым Комитет по экономической реформе и региональному развитию Мажилиса Парламента Республики Казахстан является головным.
Проект закона “Об Инвестиционном фонде” определяет цели, задачи и основные направления инвестиционной политики, а также особенности взаимодействия данного фонда с государственными органами и иными организациями. Деятельность фонда призвана содействовать реализации Индустриально-инновационной программы РК путем осуществления инвестиций, а также привлечения их в проекты перспективных предприятий несырьевого сектора экономики. При этом наличие отдельного законодательного акта не ставит этот институт по отношению к другим инвестиционным фондам в более выгодное положение. На данном этапе законодательное закрепление деятельности “первого» инвестиционного фонда необходимо для последующего развития подобных институтов.
Проект закона “О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан “О государственных закупках” разработан для упорядочения процесса государственных закупок и устранения недоработок, выявленных правоприменительной практикой. При работе над законопроектом особое внимание было уделено конкретизации норм, связанных с процессом осуществления государственных закупок.
В частности, в нем предусмотрено опубликование в тексте объявления реквизитов организатора конкурса (для оплаты конкурсной документации). В содержании конкурсной документации должны быть указаны необходимые нормативно-технические документы. Кроме того, увеличен срок заключения договора о государственных закупках. Особое внимание было также уделено общественным объединениям инвалидов, участвующим в процессе государственных закупок. Для них предусмотрены послабления, касающиеся внесения обеспечения конкурсной заявки.
Разработка проекта закона “О техническом регулировании” обусловлена предстоящим вступлением Казахстана в ВТО. Данный законопроект, объявленный Президентом РК приоритетным, предусматривает создание органа по техническому регулированию, который будет комплексно решать вопросы стандартизации, подтверждения и соответствия, аккредитации и государственного контроля в рамках единой государственной политики. Им также установлены основные положения в области разработки, утверждения и применения технических регламентов и т.д. Необходимо отметить, что работа по созданию технического законодательства и его правовых основ с учетом международной практики проводится в настоящее время всеми государствами СНГ.
Принятие проекта закона “О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Казахстан “О естественных монополиях” вызвано необходимостью уточнения ряда норм, требующих объективного определения компетенции уполномоченного органа. Законопроектом предусматривается возможность утверждения уполномоченным органом инвестиционного тарифа и предельного уровня тарифа. Он также вводит обязательное проведение публичных слушаний при рассмотрении заявок на утверждение тарифов (цен, ставок, сбора) субъектов естественных монополий независимо от того, в какой раздел Государственного регистра включен указанный субъект.
Проектом Закона “О конкуренции и ограничении монополистической деятельности” четко устанавливаются нормы, регулирующие понятие “доминирующий субъект”. В нем прописан порядок определения уполномоченным органом антиконкурентных действий государственных органов по отношению к субъектам рынка, а также закреплены функции уполномоченного органа по осуществлению государственного контроля за экономической концентрацией субъектов рынка. В целом законопроект направлен на осуществление эффективных мероприятий с целью развития конкуренции и ограничения монополистической деятельности.
Проект закона “Об электроэнергетике” разработан в соответствии с Концепцией дальнейшего развития рыночных отношений в электроэнергетическом секторе. Он призван обеспечить соблюдение баланса интересов производителей и потребителей электроэнергии на основе совершенствования отношений на оптовом рынке и создания конкурентных розничных рынков. Проект предусматривает, что системный оператор будет оказывать субъектам оптового рынка ряд системных услуг, включая передачу электрической энергии, техническую диспетчеризацию, регулирование и резервирование мощности, организацию балансирования производства-потребления энергии.
Необходимо отметить, что в соответствии с международной практикой под “системным оператором” понимается организация, выполняющая функции централизованного оперативно-диспетчерского управления. В частности, этот термин закреплен в документах по созданию единого электроэнергетического пространства стран СНГ и ЕврАзЭС. Осуществление системным оператором своих функций по централизованному оперативно-диспетчерскому управлению объектами, находящимися под его оперативным управлением, не устанавливает прав собственности в отношении этих объектов. Системные услуги, оказываемые системным оператором субъектам оптового рынка, и вспомогательные услуги, оказываемые субъектами оптового рынка системному оператору, будут осуществляться на возмездной основе, в соответствии с правилами оптового рынка по устанавливаемым регулирующим органом тарифам.
Список статей
Телекоммуникации и связь: проблемы и решения Редакционный обзор
Логика корпоративных решений Илья Лапаев
Евразии - конкурентноспособный транзит Кажмурат Нагманов
Навигаторы нашего неба Сергей Кульназаров
Пятая сессия Мажилиса: депутаты подводят итоги Иван Чиркалин
Коридор ТРАСЕКА - дорога в будущее Томас Ламнидис
Испат Кармет: реинкарнация гиганта Навал Кишоре Чоудхари
Нас объединяет не только нефть… Мортаза Саффари
7 лет искреннего сотрудничества Цзян Чи
Трубопроводы в Казахстане: правовые аспекты Абай Шайкенов, Энтони Чиони
ТОО “Бурмаш”: бурят профессионалы! Серик Кудайкулов
Казахстану необходимы кредитоспособные РЭКи Джеймс М. Хоган
Энерготелекоммуникации: технологии будущего сегодня Родион Фазлеев
ИСО 9001:2000: управление по-новому Рамиля Мустафина