Пенсионная реформа: панацея или плацебо?
Правительство определилось с механизмами проведения пенсионной реформы. В Казахстане создадут единый государственный пенсионный фонд и унифицируют возраст выхода казахстанцев на пенсию. Но если позитивное влияние этих мер мы сможем оценить лишь в будущем, то их отдельные негативные последствия уже налицо.
Реформа отечественной пенсионной системы, о необходимости которой руководство Казахстана начало говорить еще в начале прошлого года, обрела свои окончательные очертания. 24 апреля Мажилис Парламента одобрил во втором чтении проект закона «О пенсионном обеспечении», а также пакет сопутствующих поправок. Законодательные новшества предусматривают создание Единого накопительного пенсионного фонда на базе ГНПФ, в котором к 1 июля 2013 года должны быть консолидированы средства всех действующих на данный момент независимых пенсионных фондов.
Учредителем и акционером ЕНПФ выступит правительство, а управление его пенсионными активами будет осуществляться Национальным банком, который, в свою очередь, будет действовать на основании договора о доверительном управлении, заключаемого с правительством и ЕНПФ. Инвестиционную стратегию фонда будет утверждать специальный консультативно-совещательный орган при Президенте РК – Совет по управлению пенсионными активами ЕНПФ.
Предполагается, что частные НПФ смогут продолжить свою деятельность в качестве управляющих инвестиционным портфелем. При этом по всем видам обязательных пенсионных взносов будет, как и прежде, действовать государственная гарантия их сохранности.
Кроме того, для лиц, занятых в тяжелых и опасных условиях производства, вводится перевод добровольных пенсионных взносов в категорию обязательных, с фиксированным размером в 5% от фонда оплаты труда. При этом нагрузка на работодателя не увеличится, поскольку сумма, отчисляемая им в профессиональную пенсионную систему, будет отнесена на вычеты при осуществлении налоговых платежей.
Еще одна новелла – унификация пенсионного возраста, которую планируется осуществить поэтапно в течение 10 лет. Начиная с 1 января 2014 года пенсионный возраст женщин будет ежегодно увеличиваться на 6 месяцев.
Необходимо отметить, что реформа в целом (и особенно последнее нововведение) вызвала весьма болезненную реакцию общества. Обосновать неизбежность столь непопулярного у населения шага с разной степенью успеха и уровнем «проработанности» своих доводов пытались глава Нацбанка Григорий Марченко, министр труда и соцзащиты Серик Абденов, а также зампремьера Кайрат Келимбетов. Но, пожалуй, наиболее системными можно назвать комментарии Премьер-министра, озвученные им в последнем интервью телеканалу «Хабар».
По словам Серика Ахметова, действующая накопительная система уже выполнила свою роль на начальном этапе развития. Сегодня у нас в стране насчитывается 10 НПФ, в которых находится порядка 3,2 трлн тенге, или более $20 млрд. При этом НПФ самостоятельно управляют пенсионными счетами граждан и занимаются инвестированием накоплений. По мнению главы кабмина, такая схема управления породила ряд серьезных системных проблем.
«Во-первых, стало очевидным, что частные НПФ не смогли в полной мере обеспечить полный охват занятого населения накопительной системой. Оцените сами: из 8,4 млн занятого населения нашей страны участниками системы являются всего 5,6 млн человек. Из них регулярно перечисляют свои накопительные взносы менее 4 млн человек, то есть только половина нашего населения – участники пенсионной накопительной системы. Сразу встает вопрос: а кто позаботится о достойной старости оставшейся половины трудоспособного населения? К сожалению, эти фонды пытались расширить число своих участников в основном за счет переманивая вкладчиков из одного фонда в другой. То есть эта система себя, конечно же, не оправдала… Во-вторых, эти пенсионные фонды не смогли выполнить вторую свою миссию – инвестирование накопленных активов в доходные инструменты. Поэтому доходность действительно оказалась достаточно низкой. В-третьих, высокие комиссионные сборы и относительно низкая ответственность за сохранность и увеличение пенсионных активов».
Касаясь последнего фактора, г-н Ахметов отметил, что действующие ставки комиссионных вознаграждений НПФ (15% от инвестиционных доходов плюс 0,05% от объема активов в год) уменьшают объем накоплений граждан в среднем за весь период на 26%. Предполагается, что создание ЕНПФ позволит уменьшить этот показатель в 2 раза.
Говоря об унификации, он заявил, что Правительство Казахстана проводит данную непопулярную пенсионную реформу, осознавая свою ответственность перед будущими пенсионерами. Если этого не сделать сегодня, то завтра большая часть казахстанцев, особенно женщин, останется без достаточных пенсионных накоплений. Согласно действующему законодательству, на данный момент за стаж работы, имеющийся до 1 января 1998 года, пенсия выплачивается государством. При этом с каждым годом объем таких выплат, как и количество людей, выходящих на пенсию с достаточным стажем, будет все меньше. Де-факто, с 2018 года среди выходящих на пенсию казахстанцев не останется граждан, имеющих полный трудовой стаж. Это означает, что размер солидарной (трудовой) пенсии наших женщин, выходящих на пенсию после 2018 года, будет снижаться. Таким образом, существенную роль будут играть пенсионные накопления, а не выплаты из бюджета.
Вместе с тем он обратил внимание на то, что в этом вопросе Казахстан движется в русле общемировых тенденций. «В 18 странах Евросоюза пенсионный возраст женщин уже выравнивается с пенсионным возрастом мужчин. В Европе, я должен отметить, пенсионный возраст составляет 65, в некоторых странах – 67 лет, а в ряде стран уже рассматривают повышение до 70 лет».
Между тем, пытаясь решить одну проблему, правительство неминуемо столкнется с другой. Так, по мнению представителей ОО «Казпотребнадзор», поэтапное повышение пенсионного возраста для женщин приведет к тому, что в течение 10 ближайших лет для выпускников учебных заведений будет высвобождаться почти на 30% меньше рабочих мест, чем сегодня. Таким образом, такая реформа должна сопровождаться специальной программой по ежегодному созданию дополнительных 50 тысяч рабочих мест.
Не все так просто
Независимые эксперты весьма критически оценивают пенсионную реформу как по содержанию, так и по форме. Так, например, заместитель директора Центра анализа общественных проблем Канат Берентаев считает, что сейчас совершенствование пенсионной системы сводится к простым мерам. Правительство стремится к снижению нагрузки на госбюджет в части выплаты солидарной пенсии для состоявшихся пенсионеров, а также базовой пенсии, поскольку предполагает, что затраты бюджета на эти цели резко возрастут в связи с выходом на пенсию самозанятого населения. Отсюда «пробный шар» в виде повышения пенсионного возраста женщин, которые и составляют основную массу самозанятых.
Косвенно его слова подтверждаются выкладками Григория Марченко, который заявил, что в случае отказа от унификации пенсионного возраста женщин дефицит бюджета Казахстана к 2023 году достигнет $19,6 млрд.
Как полагает г-н Берентаев, концепция ЕНПФ не впишется в действующую систему пенсионного обеспечения, которая основана на накопительной схеме. По его мнению, создание государственного пенсионного фонда более логично в условиях солидарной системы, а потому новая реформа накопительной пенсионной системы (НПС), в принципе, проблемы не решает.
«Я за переход к солидарной системе, при которой можно восстановить преемственность поколений. Она будет решать конкретные, определенные задачи. И в том числе проблему восстановления доверия к пенсионной системе. А пока мы занимаемся тем, что совершенствуем машину, механизм которой не работает, вместо того чтобы его поменять».
Не совсем понятно и то, каким образом создание ЕНПФ сможет решить главную проблему НПС – недостаток надежных финансовых инструментов и отставание уровня их доходности от уровня инфляции. Сегодня, несмотря на успешный запуск программы «Народное IPO» и рост абсолютных показателей НПС, она продолжает демонстрировать низкую эффективность инвестиционных вложений. На 1 марта 2013 года общий объем накоплений вкладчиков в казахстанских НПФ вырос на 77,3 млрд тенге (2,4%), достигнув 3260,5 трлн тенге. При этом если номинальная доходность наших НПФ за последний год составила 4,06%, то уровень инфляции достиг 7%. Если же рассматривать трехлетний период, это соотношение еще хуже – 11,93% и 21,89%, а за пять лет – 24,01% и 42,30%, соответственно.
Как считают профучастники, при нынешнем состоянии фондового рынка и жестком регулировании структуры портфеля НПФ существенно повысить доходность невозможно. По словам председателя Ассоциации пенсионных фондов Казахстана Айдара Алибаева, приход на KASE объединенного государственного НПФ сам по себе не приведет к появлению новых высокодоходных инструментов. Кроме того, если частные управляющие отвечают перед акционерами репутацией и карьерой, то, как показывает практика, государственные менеджеры менее щепетильны в этих вопросах: «Сколько денег через банки было отправлено на развитие экономики? Миллиарды. Помогли они предпринимателям и целям индустриализации? Сколько их разбазарено и растрачено нецелевым образом?»
Даже глава Нацбанка Григорий Марченко не берется до конца спрогнозировать ситуацию на фондовом рынке после создания ЕНПФ: «За счет укрупнения фонда появится один более крупный институциональный инвестор, что снизит риски манипулирования и недобросовестного поведения на рынке ценных бумаг. Как в целом повлияет объединение пенсионных фондов на рынок, пока неясно, и это будет зависеть от того, как и когда произойдет объединение. Естественно, отсутствие конкуренции между фондами – это негативный фактор, но как он скажется в будущем, реально оценить достаточно сложно».
Зато можно с уверенностью сказать, что инициативы правительства и Нацбанка уже привели к оттоку средств вкладчиков и пенсионных фондов в компании по страхованию жизни. По данным КФН, только за февраль текущего года объем премий по договорам пенсионного аннуитета увеличился в 9,4 раза, а за последний год этот рынок вырос в 2 раза. Если в январе–феврале 2012 года объем премий по договорам пенсионного аннуитета превышал 3,2 млрд тенге, то за аналогичный период 2013 года он перевалил за 7 млрд тенге. Дело дошло до того, что Нацбанк заявил о введении моратория на продажу пенсионных аннуитетов до 1 января 2014 года.
Далеко не лучшим образом перспектива сворачивания бизнеса отразилась и на поведении частных НПФ, которые стали заранее готовиться к новым условиям. Так, председатель правления НПФ «УларУмiт» Даулет Сахипов сообщил, что в ходе создания ЕНПФ все пенсионные фонды проводят мероприятия по оптимизации своей деятельности. НПФ «УларҮміт», как и другие фонды, в ряде регионов также закрывает свои офисы и центры обслуживания. Волна сужения филиальной сети повлекла за собой сокращение не только менеджеров по работе с клиентами. Под удар попали и другие работники фондов. «Все понимают, что людей сокращают не потому, что НПФ плохо работает и оптимизирует свои расходы. Снижение штата проходит в рамках подготовки к объединению всех фондов», – резюмирует г-н Сахипов.
Возвращаясь к принципам формирования портфеля для будущего ЕНПФ, необходимо отметить, что, по словам г-на Марченко, инвестирование пенсионных активов будет осуществляться на принципах диверсификации, обеспечения сохранности и умеренного уровня доходности. При этом «дальнейшее размещение в инфраструктурные проекты, инструменты банковского сектора и высоколиквидные внешние финансовые активы, а также в другие финансовые инструменты будет осуществляться на рыночных принципах».
Представляется, что ключевыми словами здесь являются «инфраструктурные проекты». Ведь правительство уже давно «заглядывается» на пенсионный пирог, рассматривая его в качестве источника длинных денег под их реализацию. Так, 9 декабря 2012 года Серик Ахметов поручил руководству АО НК «Казахстан темiр жолы» рассмотреть вопрос привлечения пенсионных фондов к паритетному с государством участию в капиталоемких проектах с продолжительными сроками и низкой рентабельностью, но имеющих стратегическое значение.
В этой связи у вкладчиков ЕНПФ может возникнуть закономерный вопрос финансовой отдачи от участия в таких проектах. Если правительство займет под 3–5% годовых (то есть по уровню ставок аукционов государственных ценных бумаг), то ЕНПФ не получит дохода, так как уровень официальной инфляции гораздо выше. Причем ниже 6–8% она в ближайшее время не опустится, поскольку именно такой уровень, по расчетам экономистов, будет обеспечивать самый быстрый рост экономики. А это значит, покупательная способность пенсионных денег будет обесцениваться.
Те, кто поддерживает вложение пенсионных средств в инфраструктуру (сооружение автомобильных и железнодорожных дорог, обновление электрических сетей и, возможно, жилищное строительство) говорят, что плюсами такого подхода является то, что инвестирование средств внутри страны обеспечит ее не долларами, а реальными объектами, которые подхлестнут развитие экономики. Кроме того, будут созданы новые рабочие места и часть средств снова вернется в ЕНПФ.
Однако ряд экспертов не в восторге от данной инициативы. «В реализацию варианта, при котором правительством будут выпускаться инфраструктурные облигации в большом объеме, я не верю. Как бесхозяйственно правительство расходует бюджетные деньги, мы все знаем. Гарантий, что с пенсионными накоплениями наших граждан ничего не случится, нет никаких. Высока вероятность, что правительство не сможет эффективно распорядиться пенсионными активами. Сами исполнители в правительстве натворят дел, поменяют место работы, спросить будет не с кого, а убытки понесут вкладчики. Да и с концессионерами сегодня в Казахстане беда. Где найти компании-подрядчики, которые будут реализовывать инфраструктурные проекты качественно, в срок, без воровства, без откатов, без приписок, без дефолтов?», – вопрошает Айдар Алибаев.
Тем более что инвесторы уже «обожглись» на выпуске дебютных инфраструктурных облигаций АО «Досжан Темир Жолы», которое было создано для реализации проекта по строительству и эксплуатации железнодорожной ветки Шар – Усть-Каменогорск. Этот первый инфраструктурный проект на основе ГЧП оказался неудачным – в 2008 году «АТФ Банк», выступающий представителем держателей инфраструктурных облигаций в ДТЖ, объявил дефолт по облигациям, которые приобрели НПФ, и расплачиваться по долгам пришлось госбюджету. Хотя деньги вернуть удалось, разбирательства продолжались не один месяц.
Никто не отрицает, что инфраструктурные и индустриальные проекты важны, однако нужно понимать, что, инвестируя в них деньги вкладчиков ЕНПФ, государству в любом случае придется компенсировать недополученную доходность.
Конечно, говорить о полной дисфункции накопительной пенсионной системы не приходится. Просев в последние кризисные годы, за весь период своего существования она все же показывает положительную доходность, существенно превышающую уровень инфляции. Так, по данным Нацбанка, накопленный уровень доходности НПС в 1998–2012 годах по умеренному инвестиционному портфелю составил 366,15% (по консервативному портфелю 356,07%), а накопленное значение инфляции – 236,31%.
Другое дело, что, называясь обязательной, де-факто она таковой не является. По информации Министерства труда и социальной защиты, из 8,5 млн человек экономически активного населения участниками НПФ являются около 5,8 млн человек, но регулярные отчисления в пенсионные фонды производят лишь 3,7 млн работающих. «В республике есть немало предприятий и организаций, включая и финансовый сектор во главе с банками, которые привлекают прежде всего молодых людей и специалистов как проходящих стажировку, испытательный срок и т. д., которые фактически выполняют функцию наемных работников. Однако за свой труд не получают ни одного тенге и с ними не заключаются трудовые договоры», – так прокомментировал эту проблему Григорий Марченко.
Второй момент – высокий уровень так называемого самозанятого населения, которое вообще никак не участвует в НПС. В таких условиях правительству либо нужно системно решать проблемы теневой экономики, либо признать, что без непосредственного участия государства в поддержании (и более того – расширении) солидарного компонента пенсионной системы просто не обойтись. Деньги для этого можно получить, к примеру, за счет перераспределения части сырьевой ренты или тех средств, которые с завидной регулярностью ежегодно недоосваиваются республиканским бюджетом.