Реформа правительства. Ба! Знакомые все лица…
Данияр Ашимбаев, главный редактор Казахстанской биографической энциклопедии
2007 год оказался поразительно богат на события. Казалось бы, после предыдущих весьма бурных лет 16-й год независимости пройдет спокойно. Но – нет…
В январе сменились премьер и спикер Сената. Весной–летом грянула конституционная реформа, на фоне которой расцвел т. н. «рахатгейт». Под конец лета прошли внеочередные парламентские выборы, результат которых оказался удивительно неоднозначным. «Наши» победили, но в такой форме, что все усилия по «демократизации–либерализации» предстали перед мировым сообществом в несколько невыгодных тонах. Осенью начался кризис, точнее, как сейчас говорят в астанинских кабинетах, «корректировка» строительного и финансового рынков. Несмотря на то что само понятие «кризис» было категорически отменено, антикризисные меры (пусть несколько неуклюже и, как обычно, с опозданием), все же были приняты правительством. Параллельно оно «наехало» на итальянскую компанию «Eni» – оператора программы освоения Кашаганского месторождения. Хотя, по большому счету, наращивание производства и экспорта нефти именно сейчас, в условиях перманентного неисполнения бюджетных программ и, откровенно говоря, «голландской болезни», восторгов не вызывает. Завершился год на триумфальной ноте – избранием Казахстана на пост председателя ОБСЕ в 2010 году, что одни связывают с признанием Европой наших демократических стандартов, а другие – с активным участием страны в процессе обеспечения «европейской энергетической безопасности».
Немало других, не менее ярких информационных поводов преподнесла и прошедшая в 2007 году правительственная реформа. Ее растянутость по времени только способствовала относительно безболезненной имплантации института ответственных секретарей. Выступление в апреле в парламенте вице-премьера Аслана Мусина, когда он обрисовал депутатам основные очертания правительственной инициативы, было воспринято скорее негативно. Озвучив первым планируемые изменения, Мусин тем самым принял на себя основной удар критики. В мае новацию уже в более спокойной обстановке продублировал премьер. В июне были приняты соответствующие поправки в закон о правительстве. В начале августа президент своим указом учредил должность ответственного секретаря. В конце октября прошли назначения соответствующих ответсеков. В середине ноября начался процесс принятия новых положений о министерствах и агентствах, окончательно закрепляющих их юридический статус в структуре государственных органов. Столь затянутая процедура привела к тому, что в итоге всплеск общественного интереса вызвали только персоналии назначенцев, значительная часть которых широкой публике оказалась неизвестной. На этом, собственно, тема правительственной реформы была закрыта. Прижилось и само понятие «ответственный секретарь», тем более что первоначальный вариант с «генеральным директором» был, по общему мнению, еще хуже.
Между тем проведенная реформа сама по себе имеет достаточно позитивное значение. Ведь разделение государственных служащих на политических и административных, введение конкурсной системы, постоянное совершенствование законодательной и нормативно-правовой базы так и не привели к решению одной из самых важных задач, которая ставилась авторами закона «О государственной службе».
Речь идет о «привычке» первых руководителей министерств и ведомств путешествовать из региона в регион, из министерства в министерство со всей своей «свитой». Широко известны «исходы» элиты из Алматы в Талдыкорган, из Актобе в Атырау, из Костаная в Астану, из Астаны в Шымкент, из Алматы в Усть-Каменогорск или просто из одного в другое правительственное здание. И все они способствовали только одному: первый руководитель чувствовал себя предельно комфортно на любом новом месте, где его окружали привычные лица, исполняющие привычные для себя и шефа функции.
Как бы то ни было, существует определенный мировой опыт, который без излишней адаптации и апробации был внедрен и в Казахстане. По идее, новая должность ответственного секретаря должна взять на себя руководство аппаратами министерств и ведомств, а также обеспечить преемственность в их работе без оглядки на смену правительства или отдельных министров.
Правда, сразу же потребовались разъяснения. Во-первых: как будет осуществляться разделение ответственности между министрами и ответсеками, а во-вторых: каков уровень подчиненности последних.
Еще в самом начале Мусин, отвечая на эти, вполне закономерные, вопросы депутатов, несколько витиевато пояснил, что «единоначалие остается», однако «появляется коллегиальный орган, на котором совместно принимается решение, и оно обязательно к исполнению». Каким образом единоначалие сочетается с «коллегиальностью», вице-премьер уточнять особо не стал. А премьер в мае лишь сообщил, что новация «позволит сосредоточить работу политического руководства государственных органов на решении стратегических вопросов в каждой сфере».
Не был обстоятельно освещен данный вопрос и в июньском законе. Было лишь оговорено, что ответственные секретари возглавляют и утверждают структуру аппарата ведомства («совокупность департаментов и управлений министерства»), назначаются президентом (в тех ведомствах, где он сочтет их необходимыми) по согласованию с премьером, не меняются при отставке правительства или министра. Особо было отмечено, что «статус и полномочия ответственных секретарей министерства и центрального исполнительного органа, не входящего в состав правительства, устанавливаются президентом». При этом «ответственный секретарь при осуществлении своей деятельности подотчетен Президенту республики, премьер-министру и министру (руководителю центрального исполнительного органа, не входящего в состав правительства)».
В обмен на «утерю» контроля над аппаратом закон дал министрам важное право – назначения председателей комитетов при министерстве, хотя утверждение структуры последних тоже досталось ответственным секретарям.
27 июля указом главы государства полномочия ответсека и его статус были, насколько возможно, конкретизированы. Выяснилось, что он, во-первых, является политическим госслужащим, «обладающим особым статусом»; во-вторых, приравнивается к первому замминистра; в-третьих, подотчетен президенту, премьеру и министру; в-четвертых, подконтролен главе государства «либо по его уполномочию Администрации Президента республики», а также премьеру и министру.
В число полномочий ответственного секретаря, помимо организационно-контрольных, кадровых и бюджетных функций, было внесено обеспечение «в соответствующих отраслях (сферах) государственного управления реализации политики, формируемой руководителем центрального исполнительного органа». Сюда же вошло информационно-аналитическое обеспечение деятельности и разработка стратегических и программных документов центрального исполнительного органа, утверждаемых президентом, правительством и руководителем центрального исполнительного органа.
Затянувшаяся процедура введения реформы в жизнь и оставшийся не слишком проясненным порядок подбора кандидатов на новые должности (Мусин в свое время в качестве одного из вариантов назвал «поиск ответственного секретаря на рынке труда в результате конкурентного отбора») лишний раз показали, что творцы реформы и сами эти вопросы не до конца осмыслили. При том, что раздувавшиеся полномочия ответсеков явно спровоцировали конфликт между ближними боярами категории «А». (В частности, вопреки ожиданиям, в новом указе о статусе и полномочиях госсекретаря про его роль в этом вопросе так ничего и не было сказано).
Судя по кадровым решениям от 28 октября компромисс, не зафиксированный документально, все же состоялся. Причем с разгромным счетом победили министры – большинство назначенцев являются выходцами из аппаратов самих министерств и лишь единицы были направлены из администрации президента и правительственного аппарата.
Такое решение оказалось достаточно позитивным для более или менее удачного начала административной реформы. Во-первых, ответсеки не стали «чужаками» на «вражеской территории». Во-вторых, будучи ранее прямыми подчиненными своих новых «политических и стратегических» руководителей, они оказались в психологически подчиненном положении, что снимает угрозу конфликта на ранних стадиях. В-третьих, сами министры получили, по крайней мере на первых порах, «удобных комиссаров». Учитывая, что в положении о том же Минсельхозе функции министра состоят лишь из 9 пунктов, а ответсека – из более чем двух десятков, делиться полномочиями со своими, как минимум, проще.
Кадровый состав новых назначенцев также оказался вполне сбалансированным. Рапиль Жошыбаев, назначенный ответсеком МИД, был завотделом администрации президента и замминистра иностранных дел. Тобылбек Омаров, ответсек Минсельхоза, работал замакима Костанайской области и руководителем аппарата этого министерства. Аскар Кенжеханов, ответсек Минюста, возглавлял его аппарат. Серик Пралиев, ответсек Министерства образования и науки, работал в этой же системе, возглавляя женский пединститут и казахско-турецкий университет в Туркестане. Акмарал Асатова (Минздрав) руководила профильным сектором в канцелярии премьер-министра и буквально за два месяца до нового назначения стала главой Восточно-Казахстанского департамента здравоохранения. Гульшара Абдыкаликова, ответсек Министерства труда и социальной защиты населения, дважды была там же вице-министром, а в перерыве руководила Государственной аннуитетной компанией. Вячеслав Советский, ответсек Министерства индустрии и торговли, возглавлял департамент развития предпринимательства МИИТ, затем работал государственным инспектором администрации президента. Абельгази Кусаинов (Минтранском) в прошлом второй секретарь обкома партии, вице-спикер Сената, четырежды вице-министр и дважды председатель комитетов. Ануарбек Султангазин (Минфин) работал и на региональном и на центральном уровнях, был зампредом АРЕМ, членом Счетного комитета, председателем Комитета финконтроля и госзакупок. Рустем Хамзин (Министерство охраны окружающей среды) руководил аппаратом Минэкономики, а в последнее время работал заместителем заведующего отделом социально-экономического анализа администрации президента. Ержан Бабакумаров (Министерство культуры и информации) проработал 10 лет в президентском аппарате, дойдя до поста руководителя информационно-аналитического центра; последний год являлся заместителем Ермухамеда Ертысбаева. Хобланды Мусин (Министерство туризма и спорта) в 1996 году был замминистра по делам молодежи, туризма и спорта, затем, сменив ряд постов (работал в сфере туризма и авиации, возглавлял столичный департамент финансов, был заместителем управляющего делами президента), последний год занимал должность вице-министра туризма и спорта. Дина Шаженова (МЭБП) длительное время работала в Минфине и Минэкономики, а в последнее время возглавляла Комитет казначейства. Аскар Баталов (Министерство энергетики и минеральных ресурсов) руководил «Казинвестом», был вице-министром индустрии и торговли.
Батыр Маханбетажиев (Агентство по информатизации и связи) занимался вопросами информатизации в «Казахстан Темир Жолы», Минфине, Минэкономике, руководил АО «Национальные информационные технологии». Абай Икранбеков (Агентство по управлению земельными ресурсами) четыре года был зампредом Госкомзема, а последние десять лет работал главным инспектором канцелярии премьер-министра. Юрий Шокаманов (Агентство по статистике) доктор наук, 13 лет проработал зампредом статистического ведомства при всех его руководителях и реорганизациях. Александр Конопляный (Агентство по регулированию естественных монополий) работал в АРЕМ, аппаратах правительства и президента, с начала года возглавлял секретариат премьера. Ергазы Нургалиев (Национальное космическое агентство) был заместителем главы администрации Ленинска (Байконур), затем почти десять лет – представителем президента на космодроме, а в последнее время – в НК «КазКосмос».
Таким образом, видно, что кадровый состав ответственных секретарей вполне адекватен стоящим перед ним задачам. Все это люди, имеющие опыт работы как по профилю министерства, так и в административном аппарате.
Остается открытым лишь вопрос практического функционирования правительственного аппарата в целом. Сам кабинет министров также стал коллегиальным органом, а его руководитель не успевает подчеркивать свои либеральные взгляды и принцип «невмешательства государства». Созданные госхолдинги взяли на себя практически все реальные функции по управлению экономикой, попутно навязывая правительству свои взгляды на тарифную и инвестиционную политику, не говоря уже о полном одобрении его принципов невмешательства. Социально-предпринимательские корпорации делают то же, но на уровне регионов. Органы государственного контроля за функционированием изрядно разросшегося госаппарата и бизнеса практически не работоспособны. О политическом контроле в текущий момент, вероятно, также придется забыть. При этом именно административные госслужащие, не имеющие особых перспектив кадрового роста и реального контроля за бюджетными потоками, являются основной «жертвой» антикоррупционных кампаний и постоянных реорганизаций.
Способно ли создание новой системы управления изменить ситуацию в таких условиях? Вряд ли. Вертикаль по-прежнему является «ненаправленной». Обещанной пилотной апробации так и не последовало. Реформа запущена, но ее реальные практические последствия не просчитаны.
Вместе с тем существуют уже сложившиеся политические и административные традиции, возникшие как реакция «организма» на бурные перемены последних десятилетий, особенно в вопросах обеспечения «преемственности курса». Во-первых, неизменным в этом курсе остается лишь его форма. Содержание неуловимо меняется: в зависимости от ситуации в мире, стране, на сырьевых и валютных рынках, а также (и это, пожалуй, главное) от текущей расстановки кресел в Ак Орде. И только в последнюю очередь – от очередной государственной программы. А это заметно облегчает саму процедуру обеспечения «преемственности курса».
Во-вторых, ситуация с постоянными ротациями-реорганизациями, сменами команд, направленными в первую очередь на контроль за финансовыми потоками, сама сформировала защитную реакцию госаппарата. С одной стороны, практически во всех регионах, ведомствах и отраслях в «околоруководящем» составе осталась небольшая горстка «старых специалистов» (или, как их еще называют, «случайно уцелевших кадров»), которые и обеспечивают подлинную преемственность. С другой, ее обеспечивает «старая гвардия» президента, которая еще помнит «старые порядки» (что и как должно функционировать) и «первоначальный замысел» (то есть зачем все это изначально создавалось).
Смогут ли правительственные новации обеспечить управляемость государства – вот в чем вопрос! Наш исторический опыт подсказывает, что устойчивость и эффективность системы от усилий правительства зависит мало. Намного большее значение имеют фигура и кондиции первого руководителя, не говоря уж о традициях и менталитете. По крайней мере, большинство этих факторов пока сглаживает все последствия административных реформ.
Список статей
Конкурентоспособность. Шаг вперед и два назад Сергей Гахов, Елена Заборцева
Рейтинг Казахстана. Пошел на снижение Бен Фолкс, Люк Маршан
Реформа правительства. Ба! Знакомые все лица… Данияр Ашимбаев
Банкиры и застройщики. Когда финансы поют романсы Леа Нурманова
Национализация в Казахстане. Укрощение строптивых Сергей Смирнов
Мы инвестируем в будущее электроэнергетики Казахстана Любовь Макарова
Нефтяные хроники. Новости с Каспия Редакционный обзор
Каспийский гамбит: газ и геополитика Сергей Смирнов
Независимый директор.Обуза или фактор успеха? Редакционный обзор
Корпоративное управление. Казахстанские реалии Анастасия Разиева
Финансовый директор. Первый после бога Редакционный обзор
Фондовый рынок. Оценки и прогнозы Жасулан Бекжигитов
Биржевые сводки. Разброд и шатание Татьяна Кудрявцева