Энергетическая безопасность и южный энергетический коридор: выводы в контексте Договора Энергетической хартии
Доктор Седат Цаль, старший эксперт (инвестиции), Секретариат Энергетической хартии
В последнее время вопросы энергетической безопасности в евразийском контексте вызывают огромное и постоянно растущее внимание, особенно на фоне повторяющихся и вполне закономерных споров между Российской Федерацией и Украиной. Двусторонние межгосударственные переговоры в начале этого года не дали сколь бы то ни было положительного результата и привели к прекращению подачи газа, идущего транзитом через Украину, предназначенного потребителям в ЕС. Как результат, произошли перебои в поставках газа в ряд стран Евросоюза, прежде всего в Восточную Европу и на Балканы, а также в Турцию. В отдельных регионах ЕС этот кризис обернулся серьезными последствиями: в некоторых городах системы центрального отопления не работали целыми днями, а люди страдали от холодной и ветреной зимней погоды. Подобное развитие событий, очевидно, добавило масла в огонь при обсуждении вопросов энергетической безопасности Европы как в плане маршрутов, так и источников диверсификации поставок энергоресурсов.
Существует мнение, что газ гораздо больше чем нефть подвержен влиянию непредвиденных перебоев в поставках. Основные объемы голубого топлива поступают в ЕС из России через Украину и Беларусь, действующие в этой цепочке в качестве стран-транзитеров. Поэтому в последние годы надежность газового транзита вызывает серьезные опасения. Хотя альтернативные маршруты и/или источники фигурируют в повестке дня ЕС уже довольно долго, дискуссии в поддержку диверсификации в обоих этих аспектах в кругах ЕС сейчас слышны громче, чем когда бы то ни было. Один из вариантов – это южный энергетический коридор, потенциально связывающий углеводородные ресурсы Прикаспийского региона и Средней Азии с ЕС с помощью маршрутов, намеченных в обход России. Таким образом, в дополнение к уже существующим российским, идущим транзитом через такие восточноевропейские страны, как Украина и Беларусь, вырисовывается еще один источник энергоресурсов.
Различные заинтересованные круги предлагают множество теоретических маршрутов. Один из них – это «Южный поток». Планируется, что по нему российский газ пойдет по трубопроводу, проложенному по дну Черного моря, который протянется от российского побережья до побережья в районе Балкан. Однако, если верить последним новостям, смета расходов на строительство этого газопровода неимоверно возросла – с $11 млрд до $20 млрд или около того. Все это очевидно осложняет судьбу проекта в обозримом будущем. Еще одним из предлагаемых маршрутов стал так называемый проект «Набукко», в рамках которого предполагается транспортировка природного газа из Прикаспийского региона (и других дополнительных источников в этой части света) транзитом через Турцию в ЕС. Похоже, что этому проекту в Европейском союзе сейчас уделяется больше внимания, что отчасти подтверждается недавней декларацией ЕС о его поддержке, равной в материальном выражении 250 млн евро финансирования, выделенного, чтобы привлечь дальнейшие, уже частные инвестиции. Тем не менее вряд ли можно говорить о единогласной поддержке этого проекта в ЕС на фоне последних заявлений канцлера Германии.
Как бы то ни было, независимо от того, какие проекты выйдут на первый план по итогам обсуждений, на кону, скорее, наличие адекватных объемов газа для наполнения всех этих будущих артерий. По данным ряда источников, для того чтобы наполнить любой из этих трубопроводов, азербайджанского газа не хватит – потребуются дополнительные ресурсы от других прикаспийских государств. Это неизбежно может привести к дискуссии, в центре которой – вероятность сооружения газопровода, трасса которого пройдет по дну Каспия. А здесь опять на первый план выходит правовой статус Каспийского моря, хотя некоторые и говорят, что этот вопрос на самом деле необременителен и что главная проблема состоит больше в решимости прикаспийских государств определиться с трассой трубопровода, через который они намерены экспортировать свой газ. Не так давно было озвучено мнение, что, например, Туркменистан более заинтересован в варианте транскаспийского трубопровода в западном направлении, нежели в существующей российской газопроводной сети, поскольку эта страна получает от России за продажу своих ресурсов нет-бэк цены европейского рынка.
С другой стороны, вопрос прокладки трансграничных трубопроводов – дело очень сложное, которое требует известной приверженности цели, последовательности в политике заинтересованных кругов, а также относительно длительного периода времени для его осуществления. По сути, этот аспект должен был добротно проработан в ходе реализации проекта нефтепровода Баку–Тбилиси–Джейхан. Даже этап активных переговоров по необходимым для БТД контрактам занял на деле несколько лет. Более того, для привлечения финансирования под проекты подобного рода должна подводиться комплексная правовая база. Отметим, что многосторонняя правовая база, как правило, выступает необходимым инструментом их реализации, а это требует пристальнейшего внимания и осмотрительности в разработке всех имеющих отношение к проекту документов, выстраивания надлежащего юридического фундамента, на котором он будет развиваться.
Хотя и не исключается возможность заключения межгосударственных соглашений с участием соответствующих стран, тем не менее очевидно, что уже существующая многосторонняя правовая база, такая, как, например, Договор Энергетической хартии (ДЭХ), могла бы стать более простым и удобным правовым инструментом успешного осуществления любого подобного проекта. В этой связи можно привести различные доводы в его пользу, а именно: распространение ДЭХ на все виды деятельности в ТЭК, широту охвата его определений и положений, правовая защита инвесторов, в особенности посредством разрешения любых связанных с инвестициями споров в международных органах арбитража и т. д. Здесь необходимо напомнить, что по проекту БТД, несмотря на наличие в нем международных соглашений с участием трех вовлеченных сторон, пришлось открыто прибегнуть к ссылке на ДЭХ как на один из документов, определяющих правовую базу для этого конкретного набора договоров по проекту. Причем произошло это преимущественно благодаря обширному включению в текст ДЭХ положений о защите интересов и предоставлении гарантий для инвесторов. Также стоит отметить, что в рамках процедур применения хартии неоценимое подспорье представляют собой типовые договоры, которыми можно свободно пользоваться всем заинтересованным сторонам применительно к любому проекту.
Согласно договору инвесторам обеспечивается адекватный уровень защиты посредством обязательных к исполнению международных арбитражных решений (таких инстанций, как, например, UNCITRAL или ICSID, решения которых непосредственно исполняются и равносильны решениям местных судов) от всех политических рисков, как то: экспроприация, дискриминационное или избирательное отношение со стороны национальных правительств.
Здесь следует подчеркнуть, что в Энергетической хартии не проводится различий по типу энергоресурса, сектору или проекту, а потому она распространяется на любой проект в сфере ТЭК, разрабатываемый соответствующими заинтересованными сторонами. В этом плане нужно особо выделить то, что документ абсолютно «слеп» к конкретике проекта, а, следовательно, применим ко всем и любому трубопроводному проекту во всех его составляющих.
Упомянув это, также вспомним, что ДЭХ требует от стран-участниц «прилагать усилия к применению» некоторых принципов в отношении вложенных инвестиций, как то: национальный режим (NT) ко всем иностранным инвесторам в ТЭК, равно как режим наибольшего благоприятствования (MFN) и справедливого и равноправного отношения (FET). Этот последний принцип, особенно в силу своей «комплексно-всеохватывающей» природы, рассматривается исследователями-юристами как имеющий решающее значение в обеспечении обширности правового охвата или защиты интересов инвесторов, что далее подкрепляется обязательными арбитражными мерами в части инвестор – государство, прописанными в договоре.
Бесспорно, ДЭХ разработан в целях устранения политических/правовых рисков, сопряженных с инвестициями в ТЭК на любых этапах, и сюда подпадают все страны Каспия и Средней Азии, а также возможные транзитные государства (например, Грузия и Турция). То есть под эгидой этого документа – все страны, которые играют какую-либо роль в контексте южного энергетического коридора. Это, в свою очередь, предполагает наличие транзитного режима, распространяющегося на сетевой транспорт энергоресурсов и базирующегося на принципе свободы транзита, недискриминации и механизме урегулирования споров по вопросам транзита.
Вот почему можно утверждать, что ДЭХ, будучи единственным многосторонним юридическим инструментом в поощрении инвестиций, особенно в отношении проектов трансграничных трубопроводных проектов в ТЭК, по-прежнему остается важной правовой основой, которую следует учитывать во всех дискуссиях по вопросам энергетической безопасности, имеющим отношение к вариантам развития южного энергетического коридора в Прикаспийском регионе.
Важное примечание: взгляды и мнения, изложенные в настоящей статье, принадлежат автору и никаким образом не могут быть приписаны Секретариату Энергетической хартии или любому члену структур Энергетической хартии. Контакты для комментариев: cal@encharter.org или sedatcal@gmail.com.
Список статей
Власть. Через тернии – к процветанию? Сергей Смирнов
Финансовый шторм сырьевой экономики Сергей Смирнов
Нефтяные хроники. Компромиссы неизбежны Редакционный обзор
ГМК Казахстана. Налоговая оттепель Редакционный обзор
Телекоммуникации. Со щитом или на щите? Александр Васильев
Ставка больше, чем бизнес Редакционный обзор
Банкиры тоже плачут! Редакционный обзор
Страховой рынок. Вынужденное торможение Редакционный обзор
М&A в Казахстане. Симптомы несварения Юлия Феллер
Как перемолоть проблемы в эпоху кризиса Роман Якуткин
Экспорт зерна. Лучше меньше, да лучше! Редакционный обзор