Недропользователи в законе
Лишь практика применения Кодекса о недрах покажет насколько он облегчит им жизнь
Как известно, в конце 2016 года в Казахстане планируется принятие нового Кодекса «О недрах и недропользовании», который призван максимально упростить процедуру предоставления разрешений на недропользование иностранным инвесторам. О том, как изменятся правила игры с появлением нового правового документа, мы попросили рассказать директора департамента «Природные ресурсы» юридической фирмы GRATA Алмата Даумова.
Какие основные этапы эволюции казахстанского законодательства в сфере недропользования Вы бы выделили на сегодняшний день?
Прежде всего нужно отметить Указ «О нефти» от 28 июня 1995 года, Указ «О недрах и недропользовании» от 27 января 1996 года и, в частности, Указ «О налогах и иных обязательных платежах в бюджет» от 24 апреля 1995 года, которые принимались в рамках одной кампании. Тогда нужно было создать фундаментальную правовую базу, чтобы регулировать инвестиции в недропользование и создать для инвесторов понятное «правовое поле». Далее эти указы дополнялись и уточнялись, получили статус законов. В 1996 году были разработаны всем известные ЕПРН (Единые правила разработки нефтяных и газовых месторождений Республики Казахстан), а в 1999-м — ЕПОН (Единые правила охраны недр при разработке месторождений твердых полезных ископаемых, нефти, газа и подземных вод в РК). Указанные правовые акты выполнили свою задачу, и в период с 1995-го по 2010 год в нефтегазовый и горнорудный секторы Казахстана пришли значительные иностранные и местные инвестиции. В 2010 году государство систематизировало полученный опыт и знания, провело работу над ошибками и приняло новый Закон «О недрах и недропользовании», который объединил ранее действовавшие Указ «О нефти» и Указ «О недрах и недропользовании». Закон этот действует и в настоящее время, а среди его особенностей можно отметить следующие. Во-первых, в его рамках стали регулироваться все операции по недропользованию: и нефтяные, и горнорудные. Во-вторых, государство более детально и понятно урегулировало вопросы реализации своего приоритетного права покупки долей участия в проектах по недропользованию. В-третьих, были более детально урегулированы вопросы проведения конкурсов на предоставление права недропользования и заключения контрактов на основе прямых переговоров. Хотел бы отметить, что ныне действующий закон претерпел большое количество изменений и дополнений: с 2010 года в него в общей сложности было внесено свыше 300 поправок.
Вместе с тем вот уже несколько лет Министерство по инвестициям и развитию и Министерство энергетики активно работают над созданием единого кодифицированного акта в области недропользования — Кодекса о недрах, который, как ожидается, будет принят к концу следующего года. Основная задача Кодекса — увеличить инвестиции в геологоразведку. Как известно, в Казахстане было много разведанных месторождений еще со времен Советского Союза. При этом количество новых коммерческих обнаружений с каждым годом сокращается, то есть складывается острый дефицит ресурсной базы. Поэтому государство стремится снять имеющиеся барьеры для инвестирования в разведку и обеспечить инвестиционную привлекательность геологической отрасли. Проблем в законодательстве и на практике много, но все они решаемы.
Как известно на общий правовой режим недропользования также влияют экологическое, инвестиционное, корпоративное, валютное, налоговое и др. законодательство. Как все эти акты соотносятся с нынешним Законом «О недрах и недропользовании»?
Вы абсолютно правильно расставляете акценты. Законодательство о недрах нельзя рассматривать отдельно от остальных законов. Все вместе эти акты (Закон о недрах, Налоговый кодекс, Экологический кодекс и др.) являются инвестиционным законодательством Казахстана. Это, по сути, правовое поле, изучая и оценивая которое, инвесторы принимают решение, вкладывать свои средства в нашу страну или нет. Поэтому инвестору важно иметь четкую и понятную картину того, какие конкретно налоги и в каком объеме будет необходимо платить, каковы экологические правила осуществления операций по недропользованию, каков порядок получения права недропользования, насколько он прозрачен, прост и так далее. В этом плане законодательство должно быть стабильным и понятным, чтобы инвестор мог с уверенностью рассчитать объем и окупаемость инвестиций на десятки лет вперед. К сожалению, нам нужно много над чем работать и в налоговом, и в экологическом законодательстве, а также в других отраслях права. Например, следует как можно скорее отменить НДС на геологоразведку. Ведь по сути, инвестор вкладывает деньги в startup и сильно рискует. В период осуществления инвестиций в геологоразведку налоговая нагрузка должна быть минимальной, государству нужно облагать налогом не капиталовложения, а прибыль. Иначе будет сложно добиться инвестиционной привлекательности. Сейчас НДС вообще планируют отменить и заменить его налогом с продаж, но последний также не должен распространяться на расходы на геологоразведку, чтобы искусственно не увеличивать нагрузку на инвесторов.
Какие рекомендации инвесторов и недропользователей следует учесть при разработке Кодекса о недрах?
Концепция Кодекса о недрах предусматривает положительные инициативы и учитывает передовой международный опыт. Думаю, его принятие будет высоко оценено и инвестиции в отрасль будут расти. Если же говорить о рекомендациях, то можно отметить следующее.
Во-первых, есть проблема с отменой широкой практики применения контракта на совмещенную разведку и добычу. Раньше, вкладывая свои средства в разведку, инвестор понимал, что у него есть уже закрепленные контрактом права на последующую добычу природных ресурсов. Однако с 2010 года контракты на совмещенную разведку и добычу фактически отменили и оставили эту возможность только по крупным проектам и через принятие соответствующего постановления правительства. Получается, что по средним и малым участкам недр инвесторы могут претендовать только на контракт на разведку с приоритетным правом заключения контракта на добычу. На практике они оценивают это как возможный риск потери инвестиций, поскольку государство теоретически может и не заключить контракт на добычу после того, как инвестор провел разведку. Поэтому я считаю, что «возврат» контракта на совмещенную разведку и добычу мог бы стать по-настоящему положительным сигналом для всех инвесторов. И Казахстан от этого только выиграет.
Во-вторых, нужно упростить количество согласований и разрешительных процедур с государственными органами. Сейчас инвесторы годами согласовывают всевозможные проектные и иные документы, годовые и среднесрочные планы и т. д. На практике недропользователи круглый год что-то согласовывают с компетентным органом. Все это следует упростить, по максимуму перевести согласования в электронный документооборот с прозрачными процедурами и сжатыми сроками, без возможности бюрократии со стороны госорганов.
В-третьих, нужно упростить порядок предоставления права недропользования. В законодательство о недрах уже внедрили много замечательных инноваций, однако необходимо, чтобы это также хорошо работало на практике. Участки недр выставляются на открытый конкурс, но не всегда понятно, каковы планы государства по тем или иным участкам недр. Возможно, следует разработать перспективный план их выставления на конкурс, более активно проводить информационную работу (не ограничиваясь «короткой» публикацией в газете, как это требуется по закону). То есть более сфокусированно работать над привлечением инвестиций.
Судя по словам разработчиков Кодекса о недрах, в нем будет широко использован австралийский опыт?
На самом деле многие примеры из австралийского законодательства уже внедрены в Казахстане и предусмотрены текущим законом о недрах. Более детально все это будет отражено в Кодексе о недрах. Главное, чтобы кодекс не стал декларацией, очень многое будет зависеть от практики его применения государственными органами. Сейчас отрасль чрезмерно зарегулирована, поэтому кодекс и его правильное применение должны сделать недропользование понятным и выгодным процессом. К примеру, в качестве дополнительной рекомендации можно предложить дальнейшее упрощение госрегулирования в области отчуждения прав, связанных с недропользованием. Сейчас сделки по отчуждению контроля в малых и средних проектах по недропользованию требуют получения разрешения компетентного органа, а по крупным — еще и отказа государства от приоритетного права. По-моему, следует еще больше упростить процедуру получения разрешения на сделку по смене контроля, а в перечне представляемых документов оставить только самую нужную информацию. К примеру, условия сделки и все данные о приобретателе. Все остальное, по сути, не представляет на практике никакого интереса для компетентного органа. Это бы позволило сократить срок вхождения новых инвесторов в уже существующие проекты по недропользованию, требующие срочных инвестиций.
Лицензирование в Австралии происходит исходя из правила «первым пришел — первым получил». Если подобное будет введено в Казахстане, не вызовет ли это споры между претендентами на разрабатываемый участок?
Многое будет зависеть от применения этого принципа на практике. Сама по себе инициатива очень привлекательна. Государство в очень упрощенном порядке будет предоставлять слабоизученные участки недр потенциальным инвесторам. Фактически это рискованные проекты. Возможно, такие проекты должны и далее работать по «упрощенному» режиму с минимальным количеством отчетов, согласований и разрешений. Иначе получится так, что «вход» в проект будет упрощенным, а «дальнейшая жизнь» останется такой же сложной и зарегулированной, как у крупных и средних недропользователей.
Будет ли проведена научная экспертиза законопроекта?
Это обязательное требование законодательства, и проект Кодекса о недрах будет проходить научную экспертизу, но это больше формальность. Основной процесс будет проходить в рамках курирующих государственных органов (Министерства по инвестициям и развитию и Министерства энергетики). И здесь предстоит большая и важная работа, от которой будет зависеть будущее отрасли.