Зарубежный опыт государственного регулирования рынка нефтепродуктов
Введение
Существование в Казахстане двойного режима цен на сырую нефть вызывает недовольство некоторых иностранных компаний. Они утверждают, что по условиям контракта им разрешено по своему собственному усмотрению экспортировать всю принадлежащую компании долю добычи без каких-либо ограничений по цене или объемам, что предполагает экспорт по максимально возможной цене. Однако республика стоит перед проблемой удерживания на приемлемом уровне внутренних цен на нефтепродукты, что особенно актуально для сельскохозяйственного сектора, которому в период посевных и уборочных работ требуются большие объемы ГСМ.
В результате перед правительством Казахстана встали диаметрально противоположные задачи, связанные с развитием рынков сбыта сырой нефти и нефтепродуктов. С одной стороны, государство заинтересовано в получении максимальной прибыли от нефтяных операций за счет высоких цен на экспортируемую сырую нефть. С другой, существует необходимость поддержания низких цен на нефтепродукты на внутреннем рынке. Поскольку казахстанские нефтепродукты производятся из местного сырья, то низкие цены на них предполагают и низкие закупочные цены на нефть. Таким образом, получение максимальной прибыли от нефтяных операций и обеспечение низких закупочных цен на сырую нефть на нефтеперерабатывающих заводах можно считать взаимоисключающими задачи.
Для разрешения этой дилеммы правительством страны сделана попытка применения дифференцированного ценового механизма. Внесенный в апреле 2001 года на рассмотрение Парламента РК проект Закона “О государственном регулировании производства и оборота некоторых видов нефтепродуктов” предусматривал установление минимальных объемов производства нефтепродуктов для казахстанских НПЗ. Принимая во внимание хроническую недозагрузку НПЗ, можно предположить, что, несмотря на отсутствие соответствующих положений в проекте закона, нефтедобывающие компании будут все же обязаны поставлять необходимые объемы сырой нефти на НПЗ.
В проекте также не упоминается вопрос ценообразования, но можно предположить, что цены, устанавливаемые НПЗ, будут ниже мировых. В противном случае не было бы необходимости обязывать компании поставлять сырую нефть НПЗ. Поскольку при рассмотрении законопроекта встал вопрос о практике регулирования рынка нефти и нефтепродуктов в других странах, то с соответствующим запросом в ЮСАИД обратился министр энергетики и минеральных ресурсов РК. Проект по совершенствованию управления природными ресурсами, которому была поручена работа над настоящим отчетом, предложил подготовить обзор практики регулирования рынка нефтепродуктов в США, Германии и России.
Соединенные Штаты были выбраны потому, что среди индустриально развитых стран они отличаются наименьшим вмешательством государства в деятельность нефтяного сектора. Используя метафору, можно сказать, что США являются “золотым стандартом” рыночных отношений вообще и рынка нефти и нефтепродуктов в частности. Цифры, характеризующие рынок нефти и нефтепродуктов этой страны, впечатляют. Так, США потребляет около 20 миллионов баррелей нефтепродуктов в день (млн. б/д), половина из которых импортируется в виде сырой нефти (8,6 млн. б/д) и в виде нефтепродуктов (2,2 млн. б/д). В настоящий момент используется 86% суммарной мощности всех существующих в США НПЗ, которая в целом составляет 16,7 млн. б/д. При этом поставка на американские НПЗ сырой нефти местными поставщиками или из-за рубежа осуществляется без какого-либо вмешательства государства.
Другой причиной для включения США в настоящий обзор является опыт временного отказа от правил рыночной экономики в период, объявленного арабскими странами, нефтяного эмбарго 1973/74 годов и приведшего к национальному экономическому кризису. В результате эмбарго на рынке нефтепродуктов США возникли серьезные диспропорции: некоторые регионы испытывали острый дефицит, в то время как другие были перенасыщены нефтепродуктами. В течение этого периода в регионах с хроническим дефицитом строились небольшие НПЗ. Использовавшие упрощенные технологии, они приобретали статус монополии и получали баснословные прибыли. После восстановления в 1981 году нормальных рыночных условий эти НПЗ прекратили свое существование. Обращаясь к опыту США в период контроля цен на нефть, можно с уверенностью утверждать, что этот опыт не был удачным.
Германия известна своим очень эффективным, хотя и дорогим, рынком нефтепродуктов, что является результатом государственной налоговой политики. Одним из оснований для включения Германии в настоящий обзор является тот факт, что после объединения ГДР и ФРГ страна столкнулась с проблемой двух отличных друг от друга рынков нефтепродуктов. Наблюдателям в Казахстане, возможно, будет интересно узнать, каким образом диаметрально противоположные подходы были приведены к общему знаменателю.
Россия была предложена потому, что ее рынку свойственны многие характеристики, присущие казахстанскому рынку нефти и нефтепродуктов. Как и Казахстан, Россия является крупным экспортером нефти. Внутренний рынок этой страны также не готов к нежелательным последствиям в результате изменений конъюнктуры мирового рынка энергоносителей. Будучи нефтяной державой, Россия не желает возлагать на своих граждан бремя высоких цен на нефть, которые вызваны большим спросом и зачастую обусловлены высокими налогами в других странах мира. Российский опыт интересен также в части поддержания на внутреннем рынке низких цен на нефтепродукты.
Основные выводы
В США и Германии объемы поставок сырой нефти и производства нефтепродуктов, а также цены на нефть и нефтепродукты не регулируются, а определяются исключительно условиями рынка. Американская нефтеперерабатывающая промышленность высокоразвита и отличается относительной стабильностью. Маловероятно, что в ближайшие годы в Соединенных Штатах будут строиться новые нефтеперерабатывающие заводы. Уже действующие 174 НПЗ производят 14-15 млн. баррелей нефтепродуктов в день, что намного превышает объемы производства в любой другой стране мира. Поставки сырой нефти на заводы США, как и сбыт нефтепродуктов, осуществляются в соответствии с ценовой ситуацией на рынке и не подлежат никакому вмешательству со стороны государства.
Нефтеперерабатывающая промышленность Германии отличается такой же, если не большей, конкурентоспособностью. Отчасти это связано с возможностью приобретения и сбыта нефтепродуктов других странах, напрямую конкурирующих с нефтепродуктами, производимыми на немецких НПЗ. В целом нефтеперерабатывающая промышленность переживает кризис, характеризующийся производством с минимальным уровнем прибыли и избытком пунктов розничной реализации.
Ценовая ситуация в России намного сложнее. В то время как прямое государственное регулирование цен на сырую нефть и нефтепродукты отсутствует, некоторые действия, предпринимаемые правительством, косвенным образом отражаются на ценах на нефть и нефтепродукты. Например, с целью защиты внутреннего рынка от нежелательных последствий, связанных с высокими мировыми ценами на нефть, в России взимается экспортная пошлина, величина которой варьирует в зависимости от уровня мировых цен. Так же используется возможность получения добывающими компаниями дополнительной экспортной квоты на сырую нефть, которая определяется в зависимости от ежемесячных поставок сырой нефти на российские НПЗ.
В случае, если нефтяная компания согласна поставлять нефтепродукты по сниженным ценам по “государственному заказу”, компания получает гарантированные дополнительные экспортные квоты. Например, в то время как в среднем экспортная квота составляет 30% от объема добычи, компании “Лукойл” и “Юкос” смогли получить более высокую квоту, составляющую более 40%.
Кроме того, правительство России может вводить “балансовые задания”, т.е. обязательные поставки определенных объемов некоторых видов нефтепродуктов на внутренний рынок, при этом одновременно ограничивая экспорт как сырой нефти, так и дефицитных нефтепродуктов из страны.
Лицензирование и получение различных разрешений для действующих и вновь вводимых в эксплуатацию НПЗ имеют одну общую для всех стран особенность: эти вопросы регулируются различными ведомствами. Двумя преобладающими сферами регулирования являются охрана окружающей среды и техника безопасности. Строительство новых НПЗ, являющееся маловероятным в США и Германии, не регулируется какими-либо специальными правилами. Вместо этого лицензионный орган рассматривает в отдельности каждый проект на соответствие его существующим требованиям, после чего он утверждается или направляется на доработку. В процессе лицензирования в той или иной степени требуется участие общественности. Во всех странах используется схожий порядок повторной сертификации.
Охрана окружающей среды при эксплуатации НПЗ всегда была предметом пристального внимания представителей регулирующих органов США и Германии. В России также постепенно меняется существовавшая в прошлом практика, в соответствии с которой приоритетными являлись интересы производства, зачастую в ущерб охране окружающей среды.
Вопросы техники безопасности, как и охраны окружающей среды, во всех трех странах регламентируются федеральным законодательством, но обеспечение соблюдения нормативных требований осуществляется на местном уровне. В США и Германии местные нормы техники безопасности должны быть, как минимум, такими же строгими, как федеральные стандарты, но могут быть и более строгими. В России федеральные нормы техники безопасности едины для всей страны.
Что касается регулирования экспортно-импортных операций, то в США и Германии отсутствуют какие-либо ограничения импорта или экспорта сырой нефти и нефтепродуктов. Конечно, для перевоза сырой нефти и нефтепродуктов через границу должны быть оформлены определенные сопроводительные документы в целях статистического учета и мониторинга уплаты налогов. При этом никаких специальных разрешений получать не нужно.
В России же экспортно-импортные операции подлежат регулированию. Разрешения на импорт сырой нефти не требуется, а импортируемые нефтепродукты должны соответствовать российским стандартам качества. Для экспорта нефти или нефтепродуктов в Министерстве энергетики РФ необходимо получить разрешение. Как упоминалось ранее, экспортные квоты используются в качестве инструмента регулирования цен на внутреннем рынке.
Налоги, которыми облагаются НПЗ в США, включают акцизный налог, импортные пошлины, если таковые подлежат применению, налог с продаж и различные специальные налоги, например экологический. В Германии взимаются следующие основные налоги: 16% налог с оборота импорта, налог на минеральное сырье и так называемый экологический налог. Российское налоговое законодательство находится на стадии пересмотра, а последние поправки к налоговому кодексу были приняты в конце 2001 года.
Так, с 1 января 2002 года с 35% до 24% была снижена ставка налога на прибыль, введен новый налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Он заменил следующие виды налогов: акциз на сырую нефть, налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы и роялти.
Определены и предельные ставки вывозных таможенных пошлин на сырую нефть:
• в размере 0% - при средней цене нефти сорта Urals до 109,5 $/т (около15 $/барр.), сложившейся на мировых рынках (средиземноморском и роттердамском) за два предшествующих месяца;
• в размере не выше 35% - при сложившейся за два предшествующих месяца средней цене нефти сорта Urals в размере от 109,5 $/т до 182,5 $/т (около 25 $/барр.);
• в размере не выше 40% - при превышении средней цены нефти сорта Urals, сложившейся за два предшествующих месяца, свыше 182,5 $/т.
По сравнению с другими индустриально развитыми странами в США одни из самых низких налогов на нефтепродукты, а в Германии одни из самых высоких. В процентном выражении налоги составляют 25,6% розничной стоимости товарного неэтилированного бензина в США и 74,1% в Германии.
В США налоги собираются федеральными, региональными, а также местными органами и частично идут на погашение целевых затрат. В Германии большинство налоговых сборов поступают в государственный бюджет. В России все федеральные налоги собираются Министерством по налогам и сборам РФ и поступают в федеральный бюджет.
Соединенные Штаты и Германия являются участниками Международной энергетической ассоциации и договора, обязывающего эти страны иметь запасы нефти или нефтепродуктов, соответствующие 90-дневному объему импорта на случай национального кризиса, вызванного эмбарго или военными операциями. Поскольку Россия является одним из основных экспортеров нефти, в содержании такого объема резервов нет необходимости. Тем не менее общие запасы государственного материального резерва могут быть использованы в различных целях, в том числе в случае военных действий, чрезвычайных ситуаций, а также для регулирования рынка.
Ни в одной из рассматриваемых стран не регулируются вопросы ценообразования или объема поставок при осуществлении операций по хранению нефти.
Нефтехранилища во всех трех странах подлежат лицензированию. Отдельные требования к получению лицензии отличаются, но, как правило, они включают строгие требования по охране окружающей среды и технике безопасности. В США, Германии и, отчасти в России оговаривается участие общественности в обсуждении целесообразности выдачи лицензий. В области охраны окружающей среды приоритетными являются предупреждение загрязнения воздуха, в связи с чем не допускается испарение углеводородов, а также предупреждение загрязнения подземных вод и почвы. В Соединенных Штатах и Германии дозволены более строгие нормы на местном уровне, а в России экологические нормативы являются общенациональными. Что касается норм техники безопасности, в указанных странах они устанавливаются на федеральном уровне, а их соблюдение обеспечивается на местном уровне.
Рассматриваются также вопросы транспортировки автомобильным и железнодорожным транспортом, которые не регулируются в США и Германии, по крайней мере, в части ценообразования и объемов. В Соединенных Штатах транспортировка нефтепродуктов осуществляется частными компаниями, которые работают в условиях жесткой конкуренции друг с другом и с альтернативными видами транспорта, такими, как танкеры и трубопроводы. Поэтому неудивительно, что нет необходимости в регулировании этой сферы деятельности. В Германии железная дорога была приватизирована в 1994 году, и новая компания, осуществляющая транспортировку грузов, конкурирует с трубопроводным, водным и автотранспортом, которые имеют высокоразвитую инфраструктуру.
В России железнодорожные тарифы подлежат государственному регулированию, а автомобильные тарифы не регулируются. Государственным органом, определяющим политику в области тарифообразования, является Федеральная энергетическая комиссия.
Во всех трех странах различные ведомства исполняют различные контрольные функции, связанные с транспортными операциями и их лицензированием. В лицензиях, как правило, оговариваются требования по охране окружающей среды и технике безопасности. Вопросы безопасности включают соблюдение установленных норм по максимальному весу грузов, компетентности персонала и охране труда, а также умению обращаться с опасными материалами. Вопросы охраны окружающей среды в основном связаны с утечками и разливами.
Все три страны характеризуются отсутствием регулирования цен и объемов на НПЗ. В США и Германии АЗС работают в условиях жесткой конкуренции. В Германии, где наблюдается переизбыток АЗС, планируется в течение десяти последующих лет закрыть 3000-4000 автозаправок из 16 тысяч существующих.
Эксплуатация АЗС во всех трех странах подлежит лицензированию. Лицензионные требования отличаются, но, как правило, они в основном связаны с вопросами охраны окружающей среды и техники безопасности. В отношении АЗС, деятельность которых связана с хранением взрывоопасных материалов, эти требования более строгие ввиду их расположения в населенных районах.
Основными задачами в области охраны окружающей среды является контроль выбросов загрязняющих веществ в атмосферу и их сбросами в водные объекты и почву. Предупреждение разливов и обнаружение утечек являются основными применяемыми методами охраны окружающей среды.
Заключение
Необходимо отметить, что в США и Германии существует стабильный нормативно-правовой режим, в то время как Россия находится лишь в процессе реформ. Весьма вероятно, что поскольку в Российской Федерации принимаются вновь или дорабатываются уже имеющиеся нормативно-правовые акты, то это может привести к необходимости пересмотра и дополнения настоящего отчета. Его выводы в этой связи носят временный характер либо могут потерять свою актуальность в ближайшем будущем.
Материал составлен на основе Обзора международной практики регулирования рынка нефтепродуктов (США, Германия, Россия), подготовленного проектом ЮСАИД по совершенствованию управления природными ресурсами. Работа над отчетом была осуществлена в соответствии с запросом министра энергетики и минеральных ресурсов РК, направленного в Агентство США по международному развитию 16 октября 2001 года.
В мае 2002 года окончательный вариант отчета был представлен Министерству энергетики и минеральных ресурсов РК, по просьбе которого 17 июля в Астане был организован семинар по международной практике регулирования рынка нефтепродуктов. В семинаре приняли участие представители Министерства энергетики и минеральных ресурсов, Министерства государственных доходов, Агентства по регулированию естественных монополий, защите конкуренции и поддержке малого бизнеса, РГП ГДУ, Национальной компании “КазМунайГаз”, компаний “Гелиос” и “Харрикейн Кумколь Мунай-ШНОС”.
Цель отчета - анализ практики регулирования рынка нефтепродуктов в США, Германии и России, а также деятельности нефтеперерабатывающих заводов (НПЗ), в частности приобретения ими сырой нефти. Особый интерес в этой связи вызывает вопрос о том, регулируются ли государством поставки сырой нефти на НПЗ или объемы производства ими нефтепродуктов? Также в отчете рассматриваются различные аспекты, касающиеся хранения нефти и нефтепродуктов, транспортировки (за исключением трубопроводной) и розничной реализации нефтепродуктов на АЗС.
Настоящий отчет представляет собой, скорее, объективный обзор опыта рассматриваемых стран, нежели анализ политики регулирования. При составлении отчета предпочтение отдавалось фактическим данным, без каких-либо комментариев по поводу адекватности тех или иных методов регулирования или причин их применения, так как для использования международного опыта официальными лицами Казахстана, которые сегодня вырабатывают политику в области регулирования рынка нефтепродуктов, необходима беспристрастная информация, лишенная оценок третьей стороны.
Список статей
Инвестируйте в Астану! Адильбек Джаксыбеков
Деятельность компании Маерск Ойл Казахстан ГмбХ Свенд Андерсен
ОАО ”Эмбамунайгаз”: сохраняя традиции - к новым рубежам Омирзак Малик
Нефтяная Cтраховая Компания: мы надежно защитим ваше будущее! Жаркын Альжанов
Компания “Алтыналмас”: сплав опыта и профессионализма Макулбеков Нурлан
“Гелиос” - значит первый! Шухрат Данбай
Анализ проекта Закона “О государственном регулировании производства и оборота отдельных видов нефтепродуктов” Ольга Ченцова, Анжелика Новожилова
Проект закона “О государственном регулировании производства и оборота отдельных видов нефтепродуктов” с позиции казахстанского и международного права Томас К. О’Брайен, Алия Сулейменова
Перспективы и актуальность разработки небольших месторождений углеводородов Эльвира Джантуреева
Новые правила приобретения товаров, работ и услуг при проведении нефтяных операций в Казахстане Ольга Ченцова, Наталья Брайнина
Некоторые экологические аспекты деятельности недропользователей Айгуль Кенжебаева, Юлия Митрофанская
К проблеме вычетов по вознаграждению (интересу) по кредитам в иностранной валюте Билл Пейдж, Гаухар Искакбаева
Лизинг в Казахстане: правовые аспекты развития Татьяна Иссык