Краткий анализ проекта Закона “О государственном регулировании производства и оборота отдельных видов нефтепродуктов”
Ольга Ченцова, Управляющий партнер юридической фирмы “Aequitas”
Анжелика Новожилова, юрист юридической фирмы “Aequitas”
11 июля 2002 года Правительство Казахстана повторно внесло на рассмотрение Мажилиса Парламента проект Закона РК “О государственном регулировании производства и оборота отдельных видов нефтепродуктов” (далее – Проект Закона, или Проект). После принятия Проекта Закона планируется внесение изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан, касающиеся вопросов государственного регулирования производства и оборота отдельных видов нефтепродуктов. В данной статье авторы ограничились лишь кратким юридическим анализом отдельных положений Проекта Закона.
Общая характеристика Проекта Закона
Актуальность
Проект Закона воплощает проводимую на протяжении последних лет политику, направленную на усиление влияния государства в сфере производства и оборота нефтепродуктов, что ранее уже предусматривалось в ряде правительственных программ по социально-экономическому развитию республики.
Мы полагаем, что принятие в настоящее время подобного закона в целом является необходимостью. Его актуальность и полезность отчасти подтверждается ежегодным сезонным взлетом цен на ГСМ в период весенне-осенних полевых работ, а также злоупотреблениями в отношении качества бензина и дизельного топлива, реализуемого в розничной торговле.
Закон, регулирующий в определенной степени вопросы производства и реализации нефтепродуктов, мог бы послужить правовым основанием для защиты прав потребителей нефтепродуктов, защиты внутреннего рынка и отечественных производителей нефтепродуктов (т.е. казахстанских НПЗ), а также защиты населения и окружающей среды при нарушении правил транспортировки нефтепродуктов.
Именно решение этих и подобных проблем было основной задачей при разработке Проекта Закона. Это отчасти просматривается в Проекте, ряд норм которого нельзя не назвать полезными и своевременными.
В то же время в Проекте все же имеется тенденция к чрезмерному государственному регулированию ряда вопросов, связанных с производством и оборотом отдельных видов нефтепродуктов, несмотря на ранее высказывавшиеся в его адрес критические оценки по этому поводу.
В соответствии с Проектом новый Закон вступит в силу по истечении 6 месяцев со дня его официального опубликования. Очевидно, что такой достаточно большой срок обоснован тем, что государственным органам и предприятиям, работающим в сфере производства и оборота нефтепродуктов, потребуется значительное время для того, чтобы привести свою работу в соответствие с новыми законодательными требованиями как в части технического, так и в части договорно-правового обеспечения своего бизнеса.
Общее описание
Проектом Закона будут регулироваться отношения, возникающие в процессе производства и оборота бензина (за исключением авиационного), дизельного топлива и мазута.
Проект включает в себя всего 15 статей, которые определяют:
• понятие государственного регулирования производства и оборота нефтепродуктов;
• компетенцию государственных органов по регулированию производства и оборота нефтепродуктов;
• обязательные условия производства, реализации и транспортировки нефтепродуктов.
Далее мы коротко остановимся на каждом из названных аспектов.
Обращает на себя внимание то обстоятельство, что внутренняя структура Проекта не всегда логична. В частности, отдельные положения Проекта оперируют понятием “нефтеперерабатывающие организации”, когда устанавливают какие-то специальные требования и ограничения. Например, говоря о государственном мониторинге или об установке цен (тарифов) по переработке нефти. Представляется, что термин “нефтеперерабатывающие организации” выходит за рамки предполагаемой сферы действия Проекта Закона, поскольку, будучи достаточно широким, охватывает производителей всех видов нефтепродуктов, а не только тех, которые подпадают под действие Проекта. Таким образом, возникает возможность для расширения его применения и навязывания излишнего регулирования со стороны государственных органов. На наш взгляд, более корректным было бы использование по всему тексту Проекта термина “производитель нефтепродуктов”.
Соотношение с действующим законодательством
Ряд положений Проекта дублирует действующие нормы права (например, полномочия правительства по установлению ограничений на ввоз и вывоз нефтепродуктов в качестве мер защиты внутреннего рынка, или отдельные вопросы антимонопольного регулирования).
В то же время, многие другие положения Проекта Закона являются новыми, включая следующие:
• лицензирование деятельности по производству нефтепродуктов;
• сертификация автозаправочных станций и баз нефтепродуктов;
• ведение паспортов производства;
• установление для производителей нефтепродуктов минимального объема производства нефтепродуктов;
• установление согласования сроков проведения ремонтных и восстановительных работ нефтеперерабатывающих организаций;
• постоянный мониторинг производства и оборота нефтепродуктов;
• ведение уполномоченным государственным органом единой базы данных по производству и обороту нефтепродуктов.
Юридический анализ отдельных положений Проекта Закона
1. Государственное регулирование производства и оборота нефтепродуктов
Согласно Проекта, государственное регулирование производства и оборота нефтепродуктов будет включать в себя:
• лицензирование деятельности по производству нефтепродуктов;
• установление минимальных объемов производства нефтепродуктов;
• осуществление контроля над оборотом нефтепродуктов, в том числе посредством декларирования, мониторинга, сопроводительных накладных и ведения единой базы данных производства и оборота нефтепродуктов;
• государственный контроль над качеством нефтепродуктов.
Лицензирование деятельности по производству нефтепродуктов
Что касается лицензирования деятельности по производству нефтепродуктов, то очевидно, законодательство претерпит дальнейшие изменения, в том числе в части установления порядка лицензирования и определения лицензионных требований, поскольку пока такой порядок и такие требования не определены.
Установление минимальных объемов производства нефтепродуктов
Проект Закона предусматривает, что государственный орган в области энергетики будет устанавливать минимальные объемы производства нефтепродуктов и осуществлять координацию деятельности нефтеперерабатывающих организаций по обеспечению их минимальных объемов. В настоящее время таким органом может являться Министерство энергетики и минеральных ресурсов РК, которое сохраняет свои полномочия в области топливно-энергетической промышленности и недропользования. В качестве механизма обеспечения названных полномочий предусмотрена возможность приостановления действия лицензии на производство нефтепродуктов в случае нарушения условий их производства.
Проект Закона не содержит механизма обеспечения поставки нефти и газового конденсата для их переработки на НПЗ, в целях обеспечения выполнения последними установленных минимальных объемов производства нефтепродуктов. В связи с этим, а также принимая во внимание планируемые изменения в Закон “О нефти”, следует, видимо, ожидать в будущем установления регулирования (включая очевидно и квотирование) обязательных поставок нефтедобывающими предприятиями сырой нефти и газового конденсата производителям нефтепродуктов. Среди обстоятельств, освобождающих производителей нефтепродуктов от санкций за невыполнение требований в отношении минимального объема производства (как-то приостановление лицензии), срыв поставок сырья нефтедобывающими предприятиями был не назван.
Что касается государственных гарантий обеспечения сбыта готовых нефтепродуктов, произведенных в рамках таких минимальных объемов, то ни Проект, ни действующее законодательство, ни предполагаемые к принятию или обсуждению законопроекты таких гарантий не содержат.
Не будучи специалистами по макроэкономике, мы не беремся прогнозировать возможные экономические последствия (как положительные, так и отрицательные), к которым могут привести имеющиеся в Проекте Закона тенденции к планированию экономики в сфере производства и оборота нефтепродуктов. Однако мы убеждены, что любые шаги в этом направлении должны быть тщательно проанализированы, а сам Проект обязан содержать определенные компенсационные механизмы в случае незапланированных колебаний рынка (в том числе гарантии сбыта производителями готовых нефтепродуктов или компенсации в случае невозможности их сбыта), а также гарантии рентабельности производства и реализации нефтепродуктов, и оборота нефти на рынке Казахстана.
В свете планируемого регулирования нельзя не заметить, что оно в значительной степени ограничит свободу предпринимательской деятельности, гарантированную как Конституцией, так и Гражданским кодексом Республики Казахстан.
Осуществление контроля над оборотом нефтепродуктов, в том числе посредством декларирования, мониторинга, сопроводительных накладных и ведения единой базы данных производства и оборота нефтепродуктов
Лица, осуществляющие производство и (или) реализацию нефтепродуктов, обязаны будут представлять уполномоченному государственному органу декларации об объемах и остатках производства и (или) оборота нефтепродуктов по соответствующим дополнительно утверждаемым формам.
Проект Закона предусматривает, что при реализации нефтепродуктов заводом–изготовителем, оптовым покупателям на базы нефтепродуктов, на АЗС и в розницу (конечному потребителю), а также при реализации нефтепродуктов с баз нефтепродуктов на АЗС или в розницу (конечному потребителю) должны будут обязательно оформляться сопроводительные накладные.
Уполномоченный государственный орган должен вести единую электронную базу данных по производству и обороту нефтепродуктов. Сведения в такую базу данных будут поступать от их производителей, которые обязательно должны быть оснащены приборами учета, обеспечивающими автоматизированную передачу информации об объемах производства уполномоченному государственному органу. АЗС и базы нефтепродуктов также должны иметь электронную (компьютерную) систему учета их приобретения и реализации. На основе такой базы данных уполномоченный орган будет составлять взаимоувязанный баланс производства и оборота нефтепродуктов республиканского и регионального уровня.
Таким образом мы снова видим, что влияние государства в значительной мере распространяется на свободу предпринимательской деятельности организаций, работающих в сфере производства и оборота нефтепродуктов. Такой всеобъемлющий сбор информации может сделать частные компании достаточно уязвимыми, учитывая, что Проект Закона не предусматривает сохранение режима конфиденциальности информации.
Государственный контроль над качеством нефтепродуктов
Анализ Проекта Закона позволяет предположить, что в скором времени может быть введена обязательная сертификация нефтепродуктов, с помощью чего будет осуществляться контроль над их качеством. Сертификации также будут подлежать сами автозаправочные станции и базы нефтепродуктов.
Кроме того, Проект предполагает, что компаундирование, введение присадок, добавок и компонентов в товарные бензины с целью повышения их октанового числа, компаундирование, введение присадок, добавок и компонентов в некондиционные нефтепродукты с целью получения бензина заданного качества, а также введение присадок и добавок в дизельное топливо может осуществляться только предприятиями, имеющими соответствующую лицензию.
2. Компетенция государственных органов по регулированию производства и оборота нефтепродуктов
Проект Закона весьма подробно определяет компетенцию различных государственных органов в сфере регулирования производства и оборота нефтепродуктов, в том числе правительства, уполномоченного государственного органа, а также государственных органов в области стандартизации и сертификации, энергетики, экономики и торговли, антимонопольной политики, охраны окружающей среды и транспорта. Кроме того, Проект предусматривает возможность осуществления иных функций в области государственного регулирования производства и оборота нефтепродуктов прочими государственными органами, за исключением лицензирующего органа.
Проект Закона по-прежнему не определяет, какой государственный орган будет осуществлять лицензирование видов деятельности по производству нефтепродуктов, хотя и содержит соответствующее полномочие Правительства РК определять такой орган. Мы полагаем, что норма о лицензирующем органе должна содержаться в Проекте Закона (хотя бы описательно), тем более, что полномочия других государственных органов достаточно широко им определены.
Редакция Проекта в части компетенции государственных органов местами несколько небрежна (например, не ясно зачем указывать, что правительство имеет право принимать нормативные правовые акты в сфере государственного регулирования производства и оборота нефтепродуктов, если такое его полномочие, только в более общем виде, закреплено как Конституцией РК, так и конституционным Законом РК “О Правительстве”).
Планируется внести изменения в Закон “О нефти”, которые коснутся определения полномочий Правительства РК и компетентного органа по вопросам добычи и оборота нефти. Хотелось бы обратить особое внимание на то обстоятельство, что Проект Закона касается только оборота отдельных видов нефтепродуктов, в то время как названные изменения в Закон “О нефти” затронут полномочия правительства и компетентного органа в части регулирования добычи и оборота нефти как таковой, то есть в соответствии со статьей 1 Закона “О нефти” - “сырой нефти, газового конденсата и природного газа, а также углеводородов, полученных после очистки сырой нефти, природного газа и обработки горючих сланцев или смолистых песков”.
В свете предполагаемых изменений в Закон ”О нефти” и ожидаемого принятия Проекта, определенный интерес может представлять соотношение полномочий Министерства энергетики и минеральных ресурсов РК как компетентного органа по Закону “О нефти” и, очевидно, как государственного органа в области энергетики. Это министерство сосредоточит в своих руках полномочия как в отношении нефтяных операций (разведки, добычи, строительства и эксплуатации подземных хранилищ и резервуаров нефти, строительства и эксплуатации нефтегазопроводов, и прочее), так и в отношении производства и оборота отдельных продуктов переработки нефти.
Пока не ясно, какой государственный орган будет определен в качестве уполномоченного государственного органа в области государственного регулирования производства и оборота отдельных продуктов переработки нефти, поскольку Проект называет его полномочия отдельно от полномочий государственного органа в области энергетики (Министерство энергетики и минеральных ресурсов). Было бы логично, на наш взгляд, если бы Министерство энергетики и минеральных ресурсов оказалось наделено компетенцией уполномоченного государственного органа. Вторым, наиболее вероятным кандидатом на роль уполномоченного государственного органа представляется государственный орган в области экономики и торговли.
3. Обязательные условия производства, реализации и транспортировки нефтепродуктов
Мы полагаем, что принятие Проекта Закона повлечет определенные последствия для различных участников рынка нефтепродуктов, избирательно включая следующие.
Нефтеперерабатывающие предприятия
Для нефтеперерабатывающих предприятий предусмотрено обязательное лицензирование деятельности по производству определенного ассортимента нефтепродуктов.
Производство нефтепродуктов, в соответствии с Проектом, будет разрешаться только при наличии паспорта, который утверждается государственным органом в области энергетики, и только по адресу, указанному в лицензии, при обязательном оснащении контрольными приборами учета, обеспечивающими автоматизированную передачу информации об объемах производства уполномоченному государственному органу.
Производителям нефтепродуктов будет запрещено осуществлять реализацию сырой нефти и (или) газового конденсата. Они будут обязаны согласовывать с уполномоченным государственным органом и государственным органом в области энергетики график проведения ремонтных и восстановительных работ, за исключением случаев, связанных с предотвращением угрозы безопасности производственного процесса.
Помимо этого, предусматривается установление жесткого ценового контроля - ежегодно, в период с 1 марта по 31 мая и с 1 августа по 31 октября, производители нефтепродуктов будут обязаны реализовать не менее 50% от производимого объема нефтепродуктов по ценам не выше среднегодовых цен, сложившихся при реализации ими нефтепродуктов за предыдущий год, скорректированных на индекс инфляции.
Автозаправочные станции
Для автозаправочных станций будет видимо предусмотрено введение обязательной сертификации, возможность которой планируется путем внесения изменений в Закон “О сертификации”. (В настоящее время законодательство предусматривает возможность сертификации только продукции, процесса, работы, услуги. Поскольку АЗС нельзя отнести ни к чему из перечисленного, предлагается введение сертификации объектов, к которым будут отнесены АЗС и базы нефтепродуктов.) Одним из условий сертификации АЗС будет наличие электронной (компьютерной) системы учета приобретения и реализации нефтепродуктов.
Базы нефтепродуктов
Для баз нефтепродуктов также предусматривается возможность сертификации, условием которой будет наличие электронной (компьютерной) системы учета приобретения и реализации нефтепродуктов. Для баз нефтепродуктов предусмотрен такой же ценовой контроль, как и для нефтеперерабатывающих предприятий.
Предприятия, осуществляющие транспортировку нефтепродуктов
Транспортировка нефтепродуктов будет допускаться посредством специально оборудованного и допущенного к перевозке транспорта, в соответствии с требованиями, предъявляемыми к перевозкам опасных грузов, и правилами технической эксплуатации. В некоторых случаях, при транспортировке должна будет оформляться сопроводительная накладная.
Список статей
Инвестируйте в Астану! Адильбек Джаксыбеков
Деятельность компании Маерск Ойл Казахстан ГмбХ Свенд Андерсен
ОАО ”Эмбамунайгаз”: сохраняя традиции - к новым рубежам Омирзак Малик
Нефтяная Cтраховая Компания: мы надежно защитим ваше будущее! Жаркын Альжанов
Компания “Алтыналмас”: сплав опыта и профессионализма Макулбеков Нурлан
“Гелиос” - значит первый! Шухрат Данбай
Анализ проекта Закона “О государственном регулировании производства и оборота отдельных видов нефтепродуктов” Ольга Ченцова, Анжелика Новожилова
Проект закона “О государственном регулировании производства и оборота отдельных видов нефтепродуктов” с позиции казахстанского и международного права Томас К. О’Брайен, Алия Сулейменова
Перспективы и актуальность разработки небольших месторождений углеводородов Эльвира Джантуреева
Новые правила приобретения товаров, работ и услуг при проведении нефтяных операций в Казахстане Ольга Ченцова, Наталья Брайнина
Некоторые экологические аспекты деятельности недропользователей Айгуль Кенжебаева, Юлия Митрофанская
К проблеме вычетов по вознаграждению (интересу) по кредитам в иностранной валюте Билл Пейдж, Гаухар Искакбаева
Лизинг в Казахстане: правовые аспекты развития Татьяна Иссык